Ação Publica de Improbidade Administrativa

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO DISTRITO FEDERAL
PROCURADORIA REGION ALDOS DIREITOS DO CIDADÃO
EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DA ___ VARA FEDERAL
DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL

“Será que já nos perguntamos alguma vez que gênero de normas são
essas que não ordenam, proíbem ou permitem ‘hic et nunc’, mas
ordenam, proíbem e permitem num futuro indefinido e sem um prazo de
carência claramente delimitado? E, sobretudo, já nos perguntamos
alguma vez que gênero de direitos são esses que tais normas definem?
Um direito cujo reconhecimento e cuja efetiva proteção são adiados sine
die, além de confiados à vontade de sujeitos cuja obrigação de executar
o ‘programa’ é apenas uma obrigação moral ou, no máximo, política,
pode ainda ser chamado de ‘direito’?” (Norberto Bobbio, “A Era dos
Direitos”, 8a ed., Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 77/78).

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por seus
agentes signatários, no exercício de suas atribuições legais e constitucionais, vem,
perante Vossa Excelência, propor a presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICA C/C
REQUERIMENTO DE TUTELA ANTECIPADA
em face da UNIÃO, pessoa jurídica de direito público
interno, a ser citada na pessoa do Procurador Regional da União, no SAS, Quadra
02, Bloco “E”, 2º andar – sala 206, Ed. PGU, Tel: 4009-3698 – Fax: 4009-3750,
Asa Sul, CEP: 70.070-906 – Brasília/DF, com os seguintes fundamentos.
SGAS 604 Av. L2 Sul Lote 23 1º andar Gabinete nº 114 Brasília-DF CEP 70.200-640
Tel. (61) 3313-5489/5486 FAX: (61) 3313-5445. E-mail wellington@prdf.mpf.gov.br
Estagiária – FERNANDA DE HOLANDA PAIVA
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RESUMO DA LIDE
Trata-se de longa petição, com muitas causas de pedir
objetivando que o Governo Federal simplesmente cumpra a Constituição e as Leis.
Até as fls. 13 desta petição, procuraremos tentar resumir
o todo, para que, ao ler este trecho, já se possa ter perfeita visão do tema, tema este
que se mostrará INCONTROVERSO.
Isso mesmo, Excelência.
É tema incontroverso, confessado em site pela própria
ré.
Repetiremos à exaustão certas (talvez muitas) alusões,
textos legislativos.
Tautologia? Sim. Mas solicitamos paciência com estas
tautologias, pois trata-se de assunto deveras importante.
Vamos lá.
Tudo se iniciou com o Procedimento Administrativo n.º
1.16.000.000489/2007-89, que vai em anexo, instaurado com vistas a apurar as
ilegais retenções do Governo Federal nos dinheiros arrecadados para o FUNPEN –
Fundo Penitenciário Nacional.
O tema foi exaustivamente estudado, inclusive todos os
relatórios de contas do Tribunal de Contas da União no período de 2002 até 2005
(o de 2006 ainda não está disponível).
É por dever de justiça que menciona a colaboração
primorosa e ESSENCIAL de nossa Estagiária de Direito FERNANDA DE
HOLANDA PAIVA.
No decorrer da petição se demonstrará à exaustão que o
Governo Federal, DOLOSAMENTE, utilizou-se dos dinheiros arrecadados para
FUNPEN (um fundo especial/específico) para pagamento de juros, geração de
superávit primário, poupança pública.
Tudo à exceção dos anos de 2000 e 2001, quando houve
maciça transferência para o Estado de São Paulo, com vistas à construção de
presídios para a desativação do Complexo do CARANDIRU.
Vamos ao tema propriamente dito.
Eis o que preceitua a CF/88 acerca desta lide, ad litteris:
TÍTULO I
Dos Princípios Fundamentais
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
...
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III - a dignidade da pessoa humana;
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa
do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
...
TÍTULO II
Dos Direitos e Garantias Fundamentais
CAPÍTULO I
DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
III - ninguém será submetido a tortura nem a tratamento desumano ou
degradante;
XLVII - não haverá penas:
e) cruéis;
XLVIII – a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de
acordo com a natureza do delito, a idade e o Patologia do apenado;
XLIX – é assegurado aos presos o respeito à integridade física e
moral;
L – às presidiárias serão asseguradas condições para que possam
permanecer com seus filhos durante o período de amamentação;
...
§ 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais
têm aplicação imediata.
§ 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não
excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela
adotados, ou dos tratados internacionais em que a República
Federativa do Brasil seja parte.
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos
que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão
equivalentes às emendas constitucionais. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
§ 4º O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal Internacional
a cuja criação tenha manifestado adesão. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
Assim, questiona-se se tantos direitos se aplicam aos
presos brasileiros, essencialmente PRETOS, POBRES E PUTAS (remete-se o
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leitor à Ação Civil Pública anexa aos autos).
Bem, pode-se afirmar que tais direitos elencados pelo
Constituinte, originário ou derivado, constituem-sem em DEVERES para o Estado
Brasileiro.
Sem controvérsia tal afirmação.
Bem, o Constituinte determinou deveres e o Legislador
Ordinário, em relação aos presos (PRETOS, POBRES E PUTAS), cuidou de dar ao
Executivo, em homenagem ao Princípio da Separação dos Poderes, uma forma de
cumprir o desiderato constitucional, em relação aos presos e aos adolescentes
internados, sendo que em relação a estes, adolescentes internados, acrescentamos
mais alguns dispositivos constitucionais, que deram às crianças e aos adolescentes,
únicos na redação original da CF/88 a quem o Constituinte deu PRIORIDADE
ABSOLUTA (art. 227, caput), ad litteris:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à
criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida,
à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização,
à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência
familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma
de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e
opressão.
...
§ 3º - O direito a proteção especial abrangerá os seguintes
aspectos:
IV - garantia de pleno e formal conhecimento da atribuição de ato
infracional, igualdade na relação processual e defesa técnica por
profissional habilitado, segundo dispuser a legislação tutelar
específica;
V - obediência aos princípios de brevidade, excepcionalidade e
respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento,
quando da aplicação de qualquer medida privativa da
liberdade;
§ 4º - A lei punirá severamente o abuso, a violência e a
exploração sexual da criança e do adolescente. (destacamos)
O que fez o Legislador Ordinário? A Lei Complementar
79/94 criando o Fundo Penitenciário Nacional, o FUNPEN, fundo específico, com
recursos oriundos de diversas fontes (art. 2º) para aplicação específica nos temas
elencados no art. 3º da mesma LC (vide infra).
Vejam, o Legislador Ordinário deu uma contrapartida
ao Executivo para que este bem cumprisse seu, do Executivo, DEVER
constitucional, deu um fundo específico e determinou no § 3º do citado art. 3º que
os saldos verificados no final de cada exercício serão obrigatoriamente
transferidos para crédito do FUNPEN no exercício seguinte.
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O Poder Executivo, dentro de suas atribuições
constitucionais, regulamentou a LC 79/94 por meio do Decreto n.º 1.093/94.
Desse Decreto, destacam-se os seguintes dispositivos,
ad litteris:
Art. 4º Constituem recursos do FUNPEN os enumerados no art.
2º da Lei Complementar nº 79, de 1994.
Parágrafo único. Os recursos referidos no inciso IX do art. 2º da
Lei Complementar nº 79, de 1994, compreendendo os
rendimentos de qualquer natureza, auferidos como remuneração
de aplicações financeiras, reverterão automaticamente à receita
do FUNPEN.
Art. 5º A Caixa Econômica Federal, até o quinto dia de cada
mês, procederá ao depósito das quantias devidas ao FUNPEN,
relativas ao percentual arrecadado dos concursos de
prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do Governo Federal,
previsto no art. 2º, inciso VIII, da Lei Complementar nº 79, de
1994.
Parágrafo único. Os demais recursos do FUNPEN,
estabelecidos no art. 2º da Lei Complementar nº 79, de 1994,
serão depositados pelos respectivos gestores públicos,
responsáveis ou titulares legais.
...
Art. 7º As receitas do FUNPEN serão permanentemente
aplicadas em fundos de investimentos, geridos pelo Banco
do Brasil S.A. revertidos, automaticamente, seus
rendimentos. (destaquei)
O que temos até aqui?
1. Temos vários DEVERES constitucionais cometidos
ao Estado Brasileiro pelo Constituinte Originário;
2. Temos que o Legislador Ordinário deu ao Executivo
o PODER para cumprir os DEVERES constitucionais; o FUNPEN, um fundo
específico;
3. Temos que a LC 79/94 determinou que os saldos
verificados no final de cada exercício serão obrigatoriamente transferidos para
crédito do FUNPEN no exercício seguinte.
4. Temos que o Decreto 1.093/94 determinou que os
recursos referidos no inciso IX do art. 2º da Lei Complementar nº 79, de 1994,
compreendendo os rendimentos de qualquer natureza, auferidos como
remuneração de aplicações financeiras, reverterão automaticamente à receita do
FUNPEN e que as receitas do FUNPEN serão permanentemente aplicadas em
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fundos de investimentos, geridos pelo Banco do Brasil S.A. revertidos,
automaticamente, seus rendimentos (vide supra).
Então o que é o FUNPEN?
Um Fundo Específico/Especial criado pelo Legislador
Ordinário como contrapartida/PODER dado ao Executivo para bem cumprir os
DEVERES cometidos pelo Constituinte.
Bem entendido até agora.
Mas o que seria um Fundo Específico/Especial?
Busquemos a resposta nas Leis.
Fundos Específicos/Especiais são aqueles cujas receitas
são vinculadas à realização de determinadas finalidades, com autonomia e planos
de aplicação, contabilidade e prestação de contas específicas. É o que dispõe a Lei
n. 4.320/64, ad litteris:
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas
que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou
serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos
especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento
ou em créditos adicionais.
...
O Fundo Especial/Específico é uma exceção ao princípio da unidade
de tesouraria, sobre o que dispõe o art. 56 desta lei. [...] - vinculação
à realização de determinados objetivos ou serviços: ao ser instituído,
o fundo especial deverá vincular-se à realização de programas de
interesse da Administração, cujo controle é feito através dos planos
de aplicação e contabilidade próprios. A lei que instituir o fundo
especial deverá dispor sobre as obrigações que serão pagas com o
produto formado pelas receitas especificadas; - normas peculiares
de aplicação: a lei que instituir o fundo especial deverá estabelecer
ou dispor sobre normas de controle referentes à destinação dos seus
recursos financeiros. Esclareça-se contudo que as disponibilidades
de caixa serão escrituradas à parte, com clareza, em contas
específicas no Ativo Financeiro, que indiquem a especificação do
fundo especial, a sua destinação com a sua respectiva contrapartida
em obrigações a pagar escrituradas no Passivo Financeiro. [...] O
dispositivo visa evidentemente evitar o arbítrio na aplicação
indiscriminada dos recursos financeiros destinados à constituição
dos fundos especiais, provenientes de receitas a eles vinculadas por
lei, obrigando que tais aplicações se façam, sempre, através de
dotação consignada na lei de orçamento ou em créditos adicionais
em favor do órgão ao qual se vincula.1
Assim, os fundos especiais, como exceção ao princípio da unidade de
1 J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis.
A Lei 4.320 comentada. 30. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2001, p. 155-156.
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tesouraria (segundo o qual receitas públicas são centralizadas em um só caixa), são
autônomos, ou seja, as receitas legalmente previstas para a consecução da
finalidade específica devem ser encaminhadas a caixas específicos, ou, no dizer da
doutrina acima, quando da elaboração orçamentária devem ser direcionadas a
contas específicas no Ativo Financeiro e, quando da execução financeira,
“aconselha-se,[...] que os recursos desses fundos especiais sejam movimentados
em contas bancárias especiais.”2
Além da Lei n.º 4320/64, também a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) assim dispõe no parágrafo único do art. 8º:
Art. 8º.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a
finalidade específica serão utilizados exclusivamente para
atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício
diverso daquele em que ocorrer o ingresso. (destaquei)
A mesma Lei de Responsabilidade Fiscal (LC
101/2000), no § 2º do art. 9º dispõe que Não serão objeto de limitação as despesas
que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias.
A que ponto chegamos então?
Que constitui uma obrigação da pessoa jurídica de
direito público de transferir as receitas destinadas ao FUNPEN para conta
específica vinculada ao órgão público, DEPEN, que faz a gestão do fundo especial,
de forma que, no âmbito federal, a verba não permaneça no caixa geral do Tesouro
Nacional (exceção ao princípio da unicidade de tesouraria).
Aqui um adendo.
O Povo é o legítimo detentor do poder, mas exerce-o
por meio de representantes eleitos.
O Povo, sem dúvida, escolhe democraticamente os
Governantes e Legisladores que deseja, por meio do democrático voto.
Assim, ao optar por determinado Presidente, dá a este,
como representante maior do Executivo Federal, o poder para determinar quais
políticas públicas e quais prioridades, ou seja, agir discricionariamente.
Certo?
Perfeito.
Agir discricionariamente dentro dos limites ditos pela
Constituição e pelas Leis, pois o MAIOR dever do Mandatário Maior da Nação é
cumprir a Constituição e as Leis (frisou-se).
Sim, tudo isso é verdade, mas onde queres chegar?
Não se pode Governar, Executar, Cumprir a Lei de
2 Idem, p. 157.
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Ofício, Administrar sem os recursos necessários. Estes são compostos pelas
receitas da União, como impostos, contribuições sociais e outros que não são o
caso de aqui citar.
Sim, diante dos valores arrecadados/auferidos pela
União, tem o Presidente da República, juntamente com os respectivos Ministros, os
instrumentos, O PODER para, detre as prioridades de políticas públicas traçadas e
dentro dos limites orçamentários executar as políticas públicas.
Mas o Executivo pode dispor de todo o orçamento da
União discricionariamente para implementar as políticas públicas?
Não e isso é uma das maiores reclamações do
Executivo, em razão das inúmeras vinculações orçamentárias previstas na
Constituição e em diversas Leis Complementares e Ordinárias.
O que seriam então as vinculações orçamentárias? Seria
aquele dinheiro carimbado, específico, que somente pode ser destinado para o fim
constitucional ou legalmente previsto.
São os FUNDOS ESPECIAIS/ESPECÍFICOS?
Exemplo?
O Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN, criado
pela Lei Complementar n.º 79/94 e regulamentado pelo Decreto n.º 1.093/94.
O que significa tudo isso?
Simples.
Todos os recursos previstos no art. 2º da LC 79/94 que
constituem as receitas do FUNPEN SOMENTE poderão ser usados para a
consecução dos objetivos constitucionais e, principalmente, os especificados no art.
3º da citada LC 79/94.
Acerca das vinculações orçamentárias, há no site do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão cartilha específica sobre o tema,
onde o Governo Federal trata o FUNPEN como despesa carimbada (o tema será
melhor tratado nas causas de pedir.
ANEXO I (fls. 25 e seguintes)3
Principais Vinculações das Receitas Federais
5. Custas Judiciais (Lei Complementar n° 79 / 94)
- 50% para o FUNPEN
- 50% para a União
[documento de 2003, antes da EC 45/2005 – ressalva nossa]
8. Concurso de Prognósticos (CF, art. 195, inciso III) (fl. 27)
Prognósticos Federal Esportiva Instantânea
3 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e o
Poder Discricionário de Alocação dos Recursos
do Governo Federal. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.764-773)
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FUNPEN 3,0 3,0 3,0 3,0
Assim, não se tem dúvida.
A própria União, em documento oficial, fala sobre as
receitas orçamentárias vinculadas ou não e o que se o pode ou não fazer.
Dentre as receitas vinculadas citadas no documento, a
União fala expressamente do FUNPEN.
É FATO INCONTROVERSO.
Exatamente, Excelência, fato incontroverso.
Mas, dentro da margem de discricionariedade conferida
ao Administrador ao aplicar a lei de ofício, existe a possibilidade, para as
verbas/receitas não-vinculadas de contingenciamento.
Contingenciamento é prática costumeira e anual do
Executivo para obtenção de superávit primário, dentre outras coisas.
Pois bem, o Poder Executivo tem contingenciado as
despesas do FUNPEN, dando a entender que não as considera obrigações
constitucionais ou legais, ou seja, estaria na sua esfera de discricionariedade
realizá-las ou não, tudo sob aplausos do Legislativo e do Judiciário, a quem caberia
coibir, no mínimo, as ilegalidades do Executivo.
Relativamente aos exercícios de 1996 a 2005 a tabela
abaixo apresenta valores referentes à execução orçamentária global do FUNPEN,
com as explicações fornecidas pelo DEPEN:
Período Crédito Autorizado Execução Orçamentária Percentual de Execução
1996 129.128.010 43.984.935 34,06%
1997 172.035.697 83.586.047 48,59%
1998 295.107.209 122.201.952 41,41%
1999 109.982.582 27.094.231 24,64%
2000 204.728.125 144.995.971 70,82%
2001 288.295.914 265.241.208 92,00%
2002 308.757.559 132.924.494 43,05%
2003 216.032.429 121.436.104 56,21%
2004
166.157.349 146.236.958 88,01%
2005
224.098.871 159.074.050 70,98%
Os valores da Tabela foram extraídos do Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, a partir da
análise combinada de diversos documentos contábeis e do site do Ministério da
Justiça.
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A coluna Crédito Autorizado representa a dotação
orçamentária autorizada após as aberturas de créditos adicionais. É também
conhecida como posição “Lei + Créditos”.
A coluna Execução Orçamentária representa a parcela
da dotação orçamentária que foi liquidada dentro do exercício (inclui também os
créditos movimentados). A coluna Percentual de Execução representa a relação
entre a execução orçamentária e o crédito autorizado.4
Verifica-se que em todos os exercícios – à exceção de
2001 e 2006 – grande parte da dotação orçamentária autorizada não foi
utilizada.
As razões listadas são as seguintes:
A justificativa para esse fato reside em dois fatores – o
contingenciamento de orçamento e o descompasso entre os limites
orçamentários e financeiros. No primeiro caso, ocorre o bloqueio
do orçamento para limitar a execução orçamentária em um
patamar que não comprometa a obtenção do superávit primário. O
segundo caso ocorre quando o limite financeiro é muito inferior ao
limite orçamentário. A utilização de todo o limite orçamentário
geraria um volume elevado de inscrição em Restos a Pagar, o que
comprometeria a execução orçamentária do exercício seguinte.
Nesse caso, o gestor pode optar pela utilização parcial do limite
orçamentário que, em situações críticas, pode se situar em um
patamar muito inferior ao da dotação orçamentária.5
Merece destaque o assentado no Relatório do DEPEN
de 2006, dispondo que Todavia, devido a sua característica de programa
finalístico, o público-alvo principal é a própria sociedade brasileira, que
espera ver os indivíduos delinqüentes segregados do convívio social e, ao
mesmo tempo, exige respeito à condição de ser humano do preso, enquanto
aguarda a sua reinserção. (fls. 10 e 11)6 (Importante trecho)
Note-se que a razão de ser do contingenciamento, de
acordo com a LC 101/2000, é possibilitar o “cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal”, ou, melhor dizendo, a “obtenção do superávit primário”.
Ocorre que, para tal desiderato, a Secretaria do Tesouro
Nacional retém as receitas realizadas, o que é lícito quando não constituem
obrigações constitucionais ou legais da União, mas constitui ato administrativo
ilegal no caso de fundos especiais, já que existe a obrigação de transferência ao
4 FUNPEN em Números 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202005.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.150)
5 FUNPEN em Números 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202005.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.151)
6 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em:
 http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.858)
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caixa específico.
Repisa-se.
EXISTE OBRIGAÇÃO. É ATO ADMINISTRATIVO
VINCULADO. NÃO DISCRICIONÁRIO.
No caso do FUNPEN, a maior parte dos recursos é
arrecadada pelo Ministério da Fazenda, sendo encaminhados ao Tesouro Nacional
(ou seja, ao caixa geral), que não tem transferido integralmente a verba ao DEPEN.
O fato é que a utilização de recursos do FUNPEN e
outros fundos especiais para o estabelecimento de superávit primário encontra
óbice no fato de que estão vinculados a finalidade específica, não podendo ser
utilizados, por exemplo, para pagamento de encargos da dívida ou mesmo para
fazer caixa indicativo da capacidade do governo de pagar a dívida pública.
Indo direto ao assunto, o Poder Executivo tem
contingenciado as despesas do FUNPEN, dando a entender que não as
considera obrigações constitucionais ou legais, ou seja, estaria na sua esfera de
discricionariedade realizá-las ou não, violando desta forma toda a legislação
supra mencionada.
DAS CAUSAS DE PEDIR
1ª CAUSA DE PEDIR
A União não cumpre o § 3º do art. 3º da Lei
Complementar nº 79, de 1994, que obriga a União a, OBRIGATORIAMENTE,
transferir para crédito no FUNPEN os saldos verificados no final de cada exercício.
Trata-se de ato administrativo vinculado, em que a lei não dá outra opção ao
Administrador, a não ser executar o orçamento; ou se não executar, não
contingenciar; ou se contingenciar, deve obrigatoriamente (não há
discricionariedade) aplicar os valores para que os rendimentos e o principal sejam
integrados ao FUNPEN, não utilizando para outros fins, caindo na “vala comum”
dos impostos, principalmente para gerar o famoso superávit primário.
Tal obrigatoriedade foi prevista no art. 7º do Dec.
1.093, de 3 de março de 1994, ad litteris:
Art. 7º As receitas do Funpen serão permanentemente aplicadas
em fundos de investimentos, geridos pelo Banco do Brasil S.A.
revertidos, automaticamente, seus rendimentos.
Conforme se verá abaixo e isso está incontroverso pois
consta de “manual” obtido no site do Ministério da Justiça, os dinheiros do
FUNPEN estão sendo depositados na Conta Única do Tesouro Nacional, mesmos
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os recursos indevidamente contigenciados ou não-utilizados.
2ª CAUSA DE PEDIR
1) A União não cumpre a disciplina legal do
contingenciamento prevista no art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal LC
101/2000, cometendo as seguintes ilegalidades impondo limites de empenho e
movimentação financeira.
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização
da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de
resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes,
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
a. O primeiro deles é que o contigenciamento vem
ocorrendo já no início do exercício, não sendo aguardado o final do bimestre,
quando deveria ser verificado o não-cumprimento das metas a que se refere o art.
9º. A prática tem inviabilizado a execução orçamentária, impedindo investimentos
e projetos.
Como o orçamento tem caráter autorizativo, funciona como um
teto para os gastos, permitindo que o Executivo execute valor
inferior ao fixado. Rotineiramente, o Executivo tem alegado falta
de consistência fiscal da Lei Orçamentária Anual – LOA
aprovada para adotar, por decreto, medidas de
contingenciamento que também ultrapassam a previsão legal. A
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF definiu que, passados dois
meses de execução financeira, deveria haver uma avaliação que
comparasse a receita arrecadada com a prevista e a despesa
executada com os limites autorizados na LOA, indicando se
haveria previsão de não cumprimento das metas fiscais ao final
do exercício. Caso houvesse essa previsão, a LRF obrigava o
contingenciamento, sendo esse cálculo refeito a cada dois meses,
o que poderia gerar, inclusive, o encaminhamento contrário, isto
é, a recomposição das dotações iniciais.
Na prática, no entanto, o Executivo tem se afastado dessa
determinação legal e realizado contingencimentos preventivos,
no início do exercício, logo que a LOA é publicada, e em volume
visivelmente elevado, superior a 20% das despesas
discricionárias. O Executivo argumenta que o exagero inicial
seria compensado por descontingenciamentos posteriores. No
entanto, essa prática gera dificuldades de programação para os
gestores, pois impede que seja iniciada a longa seqüência de
procedimentos necessários para realizar uma despesa (licitação,
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contratação, empenho, etc.). Ao final do exercício, já não há
tempo hábil para adotar esses procedimentos, o que termina por
refletir-se em baixa execução da LOA, além de gerar um
acúmulo de “restos a pagar”. Em conseqüência, o superávit
primário tem sido superior àquele fixado pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias – LDO7. (destaquei)
b. A segunda ilegalidade na forma como tem sido feito
o contigenciamento decorre dos cálculos apresentados pelo Executivo, que
superestima as despesas e subestima receitas, de maneira que a legislação acaba
sendo cumprida apenas em seus aspectos formais, sendo desrespeitada em sua
real intenção, que é a de que o orçamento elaborado em conjunto por Executivo e
Legislativo seja efetivamente cumprido.
Numa afirmação: o Governo Federal desrespeita a Lei
Orçamentária Anual, comete crime de responsabilidade, improbidade
administrativa e até crime previsto no código penal, mas isto é para depois.
É um específico e intencional desrespeito à Lei
Orçamentária Anual, às demais Leis que tratam da matéria específica desta Ação
(FUNPEN), sem falar no desrespeito pelo Executivo das demais Leis aprovadas
pelo Congresso Nacional, Poder Legislativo que emana do Povo, ofendendo
diretamente o princípio da Separação dos Poderes: o Legislativo aprova e o
Executivo não cumpre e repete, ano a ano, indefinidamente, o desrespeito a todos
os demais Poderes da República, inclusive ao Judiciário.
A conduta de desrespeito infinito foi identificada em
várias notas técnicas elaboradas por técnicos do Parlamento.
A título de exemplo, a nota técnica conjunta n. 04/05,
produzida pelas Consultorias de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal, que analisaram o contingenciamento do
orçamento de 2005, ad litteris:
SÍNTESE
1. O contigenciamento inicial para 2005 mostra-se muito superior
ao de 2004, passando de R$ 6,0 para R$ 15,9 bilhões, sendo R$
3,33 bilhões na área social, R$ 3,35 bilhões nos Poderes de Estado
e Administração, R$ 2,54 bilhões na Produção Econômica e R$
7,35 bilhões das dotações da área de infra-estrutura;
2. A nova reestimativa da receita total registrou queda de R$ 15,2
bilhões em relação ao valor originariamente aprovado na lei
orçamentária de 2005, sendo R$ 7,2 bilhões nas receitas
administradas e R$ 8,0 bilhões nas não-administradas. O impacto
7 Nota Técnica n. 96, de abril de 2005. Reforma Orçamentária: riscos e oportunidades. (fls.257-258)
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líquido sobre o orçamento federal, após deduzidas as
transferências a estados e municípios, será de R$ 10,9 bilhões;
3. Do lado das despesas obrigatórias, o Governo informa que essas
sinalizam o expressivo crescimento de R4 5,6 bilhões em relação à
LOA 2005, influenciado principalmente pelo crescimento dos
Benefícios Previdenciários e de Prestação Continuada (LOAS) em
R$ 4,3 bilhões, decorrentes da atualização das bases de projeção e
do reajuste real do salário mínimo;
4. Faltam informações precisas sobre a alegada frustração de
receitas (R$ 15,2 bilhões) e também sobre a reestimativa, a maior,
das despesas obrigatórias (R$ 5,6 bilhões), em especial dos
benefícios de prestação continuada. [...]
17. A experiência dos últimos anos (1998-2004) atesta que as
receitas previstas na lei orçamentária sempre se confirmaram,
ainda que fossem editados decretos de contigenciamento com o
intuito de sanar desvios em relação à proposta original do Poder
Executivo8.
c. O estudo do INESC e das consultorias parlamentares
anotaram ainda uma terceira ilegalidade no contigenciamento, qual seja, ele tem
abrangido despesas que constituem obrigações constitucionais e legais da União,
conduta vedada expressamente pelo §2º do art. 9º da LRF, ad litteris:
Art. 9º ...
...
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam
obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas
pela lei de diretrizes orçamentárias. (destaquei)
O que aconteceu e continua acontecendo é que O Poder
Executivo extrapolou a definição da base contigenciável ao incluir, além das
despesas primárias discricionárias, despesas que constituem obrigações
constitucionais e legais da União, relacionadas no Anexo VIII do Decreto que, de
acordo com a LRF, devem estar fora do contingenciamento. Tal procedimento
contraria o disposto no art. 71, § 1º, da Lei n. 10.934/2000 (LDO 2005) que
estabelece que o cronograma de pagamentos mensais de despesas não-financeiras
deve excluir as despesas que constituem obrigação ou legal da União, constantes
do Anexo V, daquela Lei;9
Na prática e como já asseverado supra, o Executivo tem
se afastado da determinação legal e realizado contingenciamentos preventivos, no
início do exercício, logo que a LOA é publicada, e em volume visivelmente
elevado, superior a 20% das despesas discricionárias.10
Como já foi transcrito, o § 2º do art. 9º da LC 101/2000
8 Nota Técnica Conjunta n. 04/05. Contingenciamento do Orçamento de 2005. (fls.271-272 )
9 Nota Técnica Conjunta n. 04/05. Contingenciamento do Orçamento de 2005. (fls.272 )
10 Nota Técnica n. 96, abril de 2005. Reforma Orçamentária: riscos e oportunidades. (fls.258)
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dispõe que “Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do
serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias”.
Pois bem, o Poder Executivo tem contingenciado as
despesas do FUNPEN, dando a entender que não as considera obrigações
constitucionais ou legais, ou seja, estaria na sua esfera de discricionariedade
realizá-las ou não, tudo sob aplausos do Legislativo e do Judiciário, a quem caberia
coibir, no mínimo, as ilegalidades do Executivo.
3ª CAUSA DE PEDIR
Complementando a alínea c da 2ª causa de pedir (Não
serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais
e legais do ente), com a conduta atual, o Estado brasileiro contraria direitos
fundamentais consagrados no artigo 5º, incisos XLVIII, XLIX e L, da Constituição
Federal e considerados de aplicabilidade imediata pelo § 1º do mesmo artigo, ad
litteris:
XLVIII – a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de
acordo com a natureza do delito, a idade e o Patologia do apenado;
XLIX – é assegurado aos presos o respeito à integridade física e
moral;
L – às presidiárias serão asseguradas condições para que possam
permanecer com seus filhos durante o período de amamentação;
...
§ 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais
têm aplicação imediata.
4ª CAUSA DE PEDIR
Ainda complementando a alínea c da 2ª causa de pedir
(Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente), as finalidades do FUNPEN são listadas no art. 3º
da LC 79/94, ad litteris:
Art. 3º Os recursos do FUNPEN serão aplicados em:
I – construção, reforma, ampliação e aprimoramento de
estabelecimentos penais;
II – manutenção dos serviços penitenciários;
III – formação, aperfeiçoamento e especialização do serviço
penitenciário;
IV – aquisição de material permanente, equipamentos e veículos
especializados, imprescindíveis ao funcionamento dos
estabelecimentos penais;
V – implantação de medidas pedagógicas relacionadas ao trabalho
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profissionalizante do preso e do internado;
VI – formação educacional e cultural do preso e do internado;
VII – elaboração e execução de projetos voltados à reinserção
social de presos, internados e egressos;
VIII – programas de assistência jurídica aos presos e internados
carentes;
IX – programa de assistência às vítimas de crime;
X – programa de assistência aos dependentes de presos e
internados;
XI – participação de representantes oficiais em eventos científicos
sobre matéria penal, penitenciária ou criminológica, realizados no
Brasil ou no exterior;
XII – publicações e programas de pesquisa científica na área
penal, penitenciária ou criminológica;
XIII – custos de sua própria gestão, excetuando-se despesas de
pessoal relativas a servidores públicos já remunerados pelos cofres
públicos;
XIV – manutenção de casas de abrigo destinadas a acolher vítimas
de violência doméstica.
Já ressalto: este pobre subscritor não
encontrou nenhuma finalidade ligada a pagamento de juros da
dívida do Governo ou para geração de poupança para o
Executivo (superávit primário).
Ainda não é o momento de dissecar-se cada uma das
finalidades da criação LEGAL de um Fundo ESPECÍFICO de tal envergadura,
ainda mais como Lei Complementar, mas a pergunta é inevitável:
Dispondo de recursos orçamentários, de
orçamento para executar, dinheiro para fazer o que a Lei mandou, pode
o Executivo decidir DISCRICIONARIAMENTE se aplica ou não o
dinheiro que a lei VINCULADAMENTE mandou aplicar? Que até a
Constituição e a Lei de Responsabilidade Fiscal mandaram, ressalto,
MANDARAM aplicar no FUNPEN?
NÃO.
Ou será que o Mandatário Maior da Nação,
aquele que recebeu do Povo, este detentor realmente do Poder, o Dever-
Poder de, minimamente, cumprir a Constituição e as Leis pode não
cumprir nada?
Mas este será assunto para ação de improbidade
e representação próprias e dirigidas aos foros adequados.
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5ª CAUSA DE PEDIR
O Poder Executivo tem contingenciado as despesas do
FUNPEN, dando a entender que não as considera obrigações legais, ou seja, estaria
na sua esfera de discricionariedade realizá-las ou não – idéia (só pode ser idéia,
pois nem tese passível de sustentação o é) chancelada por decisões do Judiciário.
O FUNPEN é fundo especial cujas receitas são
vinculadas à realização de determinadas finalidades, com autonomia e planos de
aplicação, contabilidade e prestação de contas específicas, conforme a Lei n.
4.320/64:
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas
especificadas que, por lei, se vinculam à realização de
determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas
peculiares de aplicação.
Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a
fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de
Orçamento ou em créditos adicionais.
...
Diz-se que o fundo especial é uma exceção ao
princípio da unidade de tesouraria, sobre o que dispõe o art. 56 desta lei. [...] -
vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços: ao ser instituído, o
fundo especial deverá vincular-se à realização de programas de interesse da
Administração, cujo controle é feito através dos planos de aplicação e
contabilidade próprios. A lei que instituir o fundo especial deverá dispor sobre as
obrigações que serão pagas com o produto formado pelas receitas especificadas; -
normas peculiares de aplicação: a lei que instituir o fundo especial deverá
estabelecer ou dispor sobre normas de controle referentes à destinação dos seus
recursos financeiros. Esclareça-se contudo que as disponibilidades de caixa serão
escrituradas à parte, com clareza, em contas específicas no Ativo Financeiro, que
indiquem a especificação do fundo especial, a sua destinação com a sua respectiva
contrapartida em obrigações a pagar escrituradas no Passivo Financeiro. [...] O
dispositivo visa evidentemente evitar o arbítrio na aplicação indiscriminada dos
recursos financeiros destinados à constituição dos fundos especiais, provenientes
de receitas a eles vinculadas por lei, obrigando que tais aplicações se façam,
sempre, através de dotação consignada na lei de orçamento ou em créditos
adicionais em favor do órgão ao qual se vincula.11
Assim, os fundos especiais, como exceção ao princípio
da unidade de tesouraria (segundo o qual receitas públicas são centralizadas em um
só caixa), são autônomos, ou seja, as receitas legalmente previstas para a
consecução da finalidade específica devem ser encaminhadas a caixas específicos,
11 J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis. A Lei 4.320
comentada. 30. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2001, p. 155-156.
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ou, no dizer da doutrina acima, quando da elaboração orçamentária devem ser
direcionadas a contas específicas no Ativo Financeiro e, quando da execução
financeira, “aconselha-se,[...] que os recursos desses fundos especiais sejam
movimentados em contas bancárias especiais.”12
Há, pois, obrigação da pessoa jurídica de direito público
de transferir as receitas realizadas para conta específica vinculada ao órgão público,
DEPEN, que faz a gestão do fundo especial, de forma que, no âmbito federal, a
verba não permaneça no caixa geral do Tesouro Nacional.
Importante relacionar o que foi exposto à prática de
limitação de empenhos realizado pelo Poder Executivo.
Note-se, a razão de ser do contingenciamento, de acordo
com a LC 101/2000, é possibilitar o “cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal”, ou, melhor dizendo, a “obtenção do superávit primário”.
Ocorre que, para tal desiderato, a Secretaria do Tesouro
Nacional retém as receitas realizadas, o que é lícito quando não constituem
obrigações constitucionais ou legais da União, mas constitui ato administrativo
ilegal no caso de fundos especiais, já que existe a obrigação de transferência ao
caixa específico.
Por que o ato administrativo é ilegal?
Ora, Senhoras e Senhores, por que é ato vinculado, nãodiscricionário.
Pelo menos é o que dizem a Constituição, as Leis e a
própria União em diversos informativos.
No caso do FUNPEN, a maior parte dos recursos é
arrecadada e encaminhada ao Tesouro Nacional (ou seja, ao caixa geral), que nem
tem transferido integralmente a verba ao DEPEN.
O fato é que a utilização de recursos do FUNPEN e
outros fundos especiais para o estabelecimento de superávit primário encontra
óbice no fato de que estão vinculados a finalidade específica, não podendo ser
utilizados, por exemplo, para pagamento de encargos da dívida ou mesmo para
fazer caixa indicativo da capacidade do governo de pagar a dívida pública.
A própria União confessa, como se precisasse, o
asseverado.
No Anexo Vinculações de Receitas dos Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social e o Poder Discricionário de Alocação dos Recursos
do Governo Federal , em estudo realizado em fevereiro de 2003 e disponível no site
do Ministério do Planejamento Orçamento e gestão, a União, como se fosse
necessário, em relação do pleito desta ACP, mais uma vez confessa acerca da
vinculação de receitas e a impossibilidade de utilizar-se essas receitas vinculadas
para outra finalidade que não a determinada constitucional/legalmente, citando
12 Idem, p. 157.
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expressamente o FUNPEN.
Retiram-se do referido Anexo os seguintes trechos,
fazendo-se referências às respectivas páginas, ad litteris:
A análise da flexibilidade alocativa dos recursos orçamentários é de
grande importância para se avaliar a capacidade do poder público de
intervir na economia. Tal flexibilidade, no orçamento do Governo
Federal, é afetada por dois tipos de restrições: pelo excessivo grau de
vinculação de receitas e pelo elevado nível de despesas constitucional
e legalmente obrigatórias.
A primeira restrição refere-se ao grande volume de receitas
vinculadas que provoca rigidez orçamentária na medida em que estas
não podem ser utilizadas para financiar despesas diferentes daquelas
para as quais foram criadas. As despesas financiadas por essas
receitas podem ser tanto de execução obrigatória no exercício da
arrecadação quanto de execução não obrigatória nesse período. Neste
último caso, os recursos arrecadados ficam em uma reserva alocada
no órgão cujas receitas são vinculadas, não sendo usadas para
qualquer outra finalidade diferente daquela que motivou a sua
criação.
A segunda restrição diz respeito ao crescimento contínuo das
despesas de execução constitucional e/ou legalmente obrigatórias, o
que prejudica sobremaneira a flexibilidade da política fiscal. (fl. 04)13
...
Consideram-se desvinculados os recursos orçamentários que não têm
destinação especificada em lei e os que não são transferidos para os
entes subnacionais. (fl. 06)
...
Vários fatores contribuíram para este processo. O principal foi a
promulgação da Constituição Federal de 1988 que, juntamente com
diversas legislações posteriores, criaram uma série de destinações
específicas para as receitas do Governo Federal, as quais encontramse
detalhadas no anexo I deste trabalho. (fl. 07)14
IV. Nível Atual de Vinculações de Receitas da União
O estudo realizado neste capítulo, acerca do atual nível de
vinculações de receitas da União, toma por base a arrecadação efetiva
observada em 2002 e os valores constantes na LOA 2003. (...)
...
Além das vinculações à educação e à seguridade, vige atualmente
uma expressiva quantidade de dispositivos legais que restringe a livre
13 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e o
Poder Discricionário de Alocação dos Recursos do
Governo Federal. Disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso em: 09
abril. 2007 (fls.743)
14 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e o
Poder Discricionário de Alocação dos Recursos do
Governo Federal. Disponível em:
 http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso em: 09
abril. 2007 (fls.746)
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alocação de receitas da União. (...) (fl. 18)15
Finalmente, há diversas contribuições econômicas e taxas vinculadas
a órgãos e fundos que, por não estarem sujeitas à DRU, causam um
impacto maior na questão da rigidez da utilização das receitas da
União, além de gerar dificuldades na alocação de receitas e despesas
na Lei orçamentária.
Dentre essas dificuldades, a mais relevante decorre da não utilização
dos recursos vinculados a unidades orçamentárias, seja devido ao
desequilíbrio entre a capacidade de gasto da unidade e o volume de
receitas arrecadadas, seja para o cumprimento da meta de Resultado
Primário. No intuito de promover o equilíbrio entre essas receitas e
despesas na LOA, em 2003, assim como em 2002, foram criadas
reservas de contingência nas respectivas unidades, como pode ser
observado no quadro abaixo, que lista as mais expressivas em termos
de montante de recursos alocados. (...) (fl. 20)16
A LRF ao determinar que as receitas vinculadas serão utilizadas
exclusivamente para atender o objeto de sua vinculação [§ único, art.
8º – nota nossa], ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso, intensificou o problema de vinculações
orçamentárias. Dessa maneira, tem-se verificado o crescimento,
durante os últimos exercícios, do montante de receitas vinculadas que
não podem ser destinadas ao pagamento de gastos cuja finalidade
seja diferente da definida, nem ao pagamento de juros, encargos e
amortização da Dívida Pública do Governo Central.
(...) Portanto, o fim deste mecanismo de desvinculação de receitas
[ DRU iria somente até 2003 – nota nossa] ampliarão as reservas
vinculadas á órgãos e setores, uma vez que não poderão ser utilizados
para o efetivo pagamento da dívida pública. (fl. 21)17
ANEXO I (fls. 25 e seguintes)18
Principais Vinculações das Receitas Federais
5. Custas Judiciais (Lei Complementar n° 79 / 94)
- 50% para o FUNPEN
- 50% para a União
[documento de 2003, antes da EC 45/2005 – ressalva nossa]
8. Concurso de Prognósticos (CF, art. 195, inciso III) (fl. 27)
15 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e o
Poder Discricionário de Alocação dos Recursos do
Governo Federal. Disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso em: 09
abril. 2007 (fls.757)
16 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e
da Seguridade Social e o Poder Discricionário de Alocação dos Recursos
do Governo Federal. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.759)
17 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social e o Poder Discricionário de Alocação dos Recursos
do Governo Federal. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.760)
18 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e o
 Poder Discricionário de Alocação dos Recursos
do Governo Federal. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.764-773)
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Prognósticos Federal Esportiva Instantânea
(...) (...) (...) (...) (...)
FUNPEN 3,0 3,0 3,0 3,0
(...) (...) (...) (...) (...)
Ressalta-se desses trechos o motivo utilizado pelo
Governo Federal para contingenciar as verbas do FUNPEN (dentre outros), ad
litteris:
Portanto, o fim deste mecanismo de desvinculação de receitas [ DRU
iria somente até 2003 – nota nossa] ampliarão as reservas vinculadas
a órgãos e setores, uma vez que não poderão ser utilizados para o
efetivo pagamento da dívida pública. (fl. 21)19
Vamos repetir para não esquecer, as verbas destinadas a
fundos específicos não poderão ser utilizadas para o efetivo pagamento da dívida
pública.
6ª CAUSA DE PEDIR
Além da Lei n.º 4320/64, também a Lei de
Responsabilidade Fiscal assim dispõe no parágrafo único do art. 8º:
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao
objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso
daquele em que ocorrer o ingresso. (destaquei)
Porém, a realização de superávit primário tem
impedido que sejam alcançadas as finalidades legais para as quais foram
criados os Fundos Especiais, ou, dizendo de forma mais clara: os recursos
arrecadados especialmente para determinada finalidade não estão sendo aplicados
na sua consecução.

Governo usa até dinheiro das loterias para pagamento de juros
A cada R$ 1 arrecadado pelas loterias federais, mais de R$ 0,35
deveria financiar projetos na área de educação e cultura e no
19 Vinculações de Receitas dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e o
Poder Discricionário de Alocação dos Recursos
do Governo Federal. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.760)
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combate à violência. Seria uma bolada: nos dez primeiros meses
do ano, os apostadores deixaram nos guichês das lotéricas quase
R$ 2,8 bilhões, informa a Caixa Econômica Federal.
Desse total, a Caixa repassou ao Tesouro Nacional pouco mais de
R$ 1 bilhão, sem contar o Imposto de Renda. E chegaram ao
destino final até a primeira semana de novembro R$ 417 milhões,
o equivalente a R$ 0,17 de cada R$ 1 dos apostadores. A diferença
– mais de 500 milhões – ajudou o governo a fazer superávit
primário, a economia de gastos que indica a capacidade do
governo de pagar a dívida pública.
Como resultado, faltou dinheiro para a implementação do sistema
de informações penitenciárias, o reaparelhamento das prisões, a
modernização de bibliotecas públicas, a preservação do
patrimônio histórico, a construção de quadras em escolas e o
financiamento a universitários.
Dados do Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira)
mostram que os valores pagos pelo Fundo Penitenciário Nacional
até o último dia 7 correspondem a 25% da previsão de gastos com
o dinheiro das loterias no ano.
[...]
Esses fundos têm, nas leis que os criaram, a garantia de
receber uma parcela do que os apostadores arriscam nas
loterias federais. O dinheiro, teoricamente, não poderia ser
usado em outra coisa. A Caixa arrecadou mais com suas nove
loterias do que a previsão feita no Orçamento para 2003. Mas
os fundos gastaram menos.
Fundo fictício
“Se houvesse mais dinheiro, mais projetos seriam executados”, diz
o novo diretor do Departamento Penitenciário do Ministério da
Justiça, Clayton Nunes. O déficit do sistema penitenciário é de
108 mil vagas.
O secretário-executivo do Ministério da Cultura, Juca Ferreira,
também se queixa: “A gente não vê a cor desse dinheiro.
Queremos discutir um caminho para blindar nosso fundo, que hoje
é fictício.”
[...]
No caso do Funpen, não é a primeira vez que o dinheiro serve
para fazer superávit. Uma inspeção feita pelo TCU (Tribunal
de Contas da União) sobre as aplicações do fundo entre 1994 e
1998 mostrou que cerca de 30% do dinheiro ficou no Tesouro
Nacional.
A própria Secretaria do Tesouro informou, em nota técnica, que
deixou de transferir ao fundo até dezembro de 2000 quase R$ 206
milhões – mais de 35% do que havia sido arrecadado ou o
suficiente para abrir vagas para 11 mil presos no sistema.
Uma ação proposta pelo procurador Marlon Weichert, do
Ministério Público Federal em São Paulo, garantiu
temporariamente o desbloqueio da verba, mas a liminar foi
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cassada no ano passado a pedido da União.
Em 2002, de acordo com o Siafi, pouco mais da metade dos
projetos do Fundo Penitenciário que seriam bancados com
dinheiro das loterias teve o dinheiro liberado até o fim do ano.
Neste ano, os mais de R$ 500 milhões de diferença entre o que a
Caixa Econômica Federal repassou ao Tesouro e o que saiu de lá
para despesas que esse dinheiro deveria pagar ajudaram o país a
produzir um superávit primário além do necessário.
Até setembro, o governo central havia economizado R$ 39,4
bilhões para o pagamento de juros da dívida, o equivalente a
3,05% do PIB (Produto Interno Bruto, a soma de todas as riquezas
produzidas no país). Acima, portanto, da parcela de superávit
primário que cabe ao governo central, de 2,45% do PIB. O
restante do esforço de economia cabe às empresas estatais, aos
Estados e municípios. (destaques nossos)20
7ª CAUSA DE PEDIR
É de ressaltar-se que não se está entrando, PELO
MENOS AINDA NÃO, na esfera de conveniência e oportunidade do Poder
Executivo, uma vez que, no caso, estamos falando de controlar ato vinculado, qual
seja, o repasse dos valores arrecadados de forma vinculada ao FUNPEN, nos
termos do disposto no artigo 3º da Lei Complementar nº 79/94 e no Decreto nº
1093/94, estabelecendo um prazo máximo para tanto, já que a União não o efetua.
Há previsão de repasse imediato pela lei, e aqui cumpre
destacar os artigos, diga-se de passagem, de regulamentação do próprio Poder
Executivo, que nos levam a tal conclusão e que devem ser cumpridos:
Decreto nº 1093/94:
Artigo 4º Constituem recursos do FUNPEN os enumerados no art.
2º da Lei Complementar nº 79, de 1994.
Parágrafo único: Os recursos referidos no inciso IX (IX -
rendimentos de qualquer natureza, auferidos como remuneração,
decorrentes de aplicação do patrimônio do Funpen;)
do art. 2º da Lei Complementar nº 79, de 1994, compreendendo os
rendimentos de qualquer natureza, auferidos como remuneração
de aplicações financeiras, reverterão automaticamente à receita
do FUNPEN”.
Art. 6º (...)
§1º Serão repassados aos Estados de origem, na proporção de
cinqüenta por cento, as quantias relativas às custas judiciais
recolhidas em favor da União Federal, pertinentes aos seus
serviços forenses.
Art. 7º As receitas do FUNPEN serão permanentemente
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aplicadas em fundos de investimentos, geridos pelo Banco do
Brasil S.A., revertidos, automaticamente, seus rendimentos.
(destaquei)
Vamos repetir e reforçar: é dinheiro, o do FUNPEN,
específico e TEM que ir para conta específica, que deve ser aberta no Banco do
Brasil.
8ª CAUSA DE PEDIR
Esta causa de pedir reporta-se a algumas perguntas a
partir do questionamento se se aplicam aos presos (PRETOS, POBRES E PUTAS):
1. o princípio constitucional da dignidade da pessoa
humana, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º, inc. III da
CF/88)?
2. os objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil (art. 3º da CF/88)?
3. o inc. III, do art. 5º da CF/88 – ninguém será
submetido a tortura ou a tratamento desumano ou degradante , ou será que alguém
arriscaria serem humanas ou não-degradantes as condições em que vivem os presos
no Brasil, os PRETOS, os POBRES e as PUTAS?
4. a proibição da alínea e) do inc. XLVII do art. 5º da
CF/88 de que não haverá penas cruéis?
9ª CAUSA DE PEDIR
Não se esqueceram a LC 79/94 nem seu respectivo
regulamento do termo INTERNADO (vide v.g. incisos V, VI, VII, VIII, X da LC
79/94).
A quem se refere o termo INTERNADO?
Às crianças e aos adolescentes, únicos a que a CF/88 em
sua redação original deu PRIORIDADE ABSOLUTA (art. 227, caput), ad litteris:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à
criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida,
à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização,
à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência
familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma
de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e
opressão.
...
§ 3º - O direito a proteção especial abrangerá os seguintes
aspectos:
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IV - garantia de pleno e formal conhecimento da atribuição de ato
infracional, igualdade na relação processual e defesa técnica por
profissional habilitado, segundo dispuser a legislação tutelar
específica;
V - obediência aos princípios de brevidade, excepcionalidade e
respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento,
quando da aplicação de qualquer medida privativa da
liberdade;
§ 4º - A lei punirá severamente o abuso, a violência e a
exploração sexual da criança e do adolescente. (destacamos)
Diante do que faz o Executivo, pra que serve a
Constituição?
Pra que serve a tal de PRIORIDADE ABSOLUTA se
esta não abrange de forma nenhuma os menores infratores?
Por quê?
Não tem recurso?
Tem recurso, mas não tem projeto?
Qual será o destino de nossas crianças e adolescentes
infratores da lei?
Vide caso do menino João Hélio, barbaramente
assassinado no Rio de Janeiro, em que ao que parece o crime teve a participação de
um menor?
É fato notório o que acontece na FEBEM paulistana –
jovens até decapitando outros.
É também fato notório que há hoje adolescentes
cumprindo internato em alas de presídios.
Para onde vão os menores infratores, o que é feito para
tentar reinseri-los no meio social, ou melhor, o que não pode ser feito para cumprir
o constitucionalmente previsto?
De onde viriam os recursos para amenizar ou melhorar
este quadro aqui no DF, que, em comparação a outros, deve ser um paraíso?
Obrigar o Governo a cumprir a Constituição e a Lei em
relação, pelo menos, ao FUNPEN.
10ª CAUSA DE PEDIR
Na verdade, é mais ou menos um resumo:
– a CF/88 determinou uma série de direitos que
TERIAM aplicação imediata;
– a LC 79/94 criou o FUNPEN e vinculou seus
recursos ao fundo, determinando inclusive que todos os dinheiros não aplicados
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em um exercício fossem investidos (numa conta do Banco do Brasil), sendo
estes rendimentos uma das fontes de custeio do FUNPEN. Resumindo, a LC
79/94 e seu Regulamento determinam algo que o Executivo não cumpre;
– a Lei de Responsabilidade Fiscal determina algo que
o Executivo não cumpre;
– A lei 4.320/64 determina algo que o Executivo não
cumpre;
Depois de tantas causas de pedir, tantas violações, a
atitude do Poder Executivo não passa de violação ao Princípio da Separação dos
Poderes, pois Administrar não passa de cumprir a lei de ofício.
E se não cumprir?
Sanção nele.
RELATÓRIO DE GESTÃO DO FUNPEN EM 2006
É fato notório o estado de calamidade pública existente
no sistema carcerário do Brasil, fato notório, que independeria de prova, mas, ainda
assim, utilizar-se-ão excertos contidos no Relatório de Gestão do FUNPEN 2006,
obtido no site do Ministério da Justiça, ad litteris (os destaques são nossos):
2. Objetivos e Metas
2.1 Programa no Plano Plurianual – PPA
O Departamento Penitenciário Nacional tem sob sua responsabilidade
a execução do Programa 0661 – Modernização do Sistema
Penitenciário Nacional, previsto no Plano Plurianual 2004/2007. Este
Programa é composto por projetos e atividades que buscam a
geração de vagas; o aprimoramento tecnológico dos
estabelecimentos penais; o tratamento penitenciário adequado e
digno ao apenado, internado e egresso do sistema com sua
posterior reintegração à sociedade.
Dados fornecidos pelos Estados por meio do Sistema Integrado de
Informações Penitenciárias – Infopen (módulo estatística – referência
Dez/06 – revelam uma população penitenciária de 339.580
indivíduos para uma lotação padrão de 236.148 vagas,
representando um déficit de 103.432 vagas, considerando o
somatório dos sistemas penitenciários locais.
Esta situação de superlotação, que atinge a maior parte dos
Estados, representa prejuízo à condição de ser humano dos
detentos, afrontando garantias descritas na Constituição, nas
regras mínimas previstas pela Organização das Nações Unidas –
ONU e demais tratados internacionais assinados pelo Brasil.
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Com a superpopulação prisional as normas de segurança são
contrariadas, criando-se condições para elevação do índice de
consumo de drogas; corrupção; abusos sexuais; um ambiente
propício à violência; deficiências no serviço médico e a quase
ausência de perspectivas de reinserção social.
Além disso, a situação de caos do Sistema Penitenciário tem
permitido o controle de grupos organizados sobre a população
prisional, com a conseqüência de rebeliões, motins e ações
criminosas fora dos presídios.
O Programa também financia a construção, o aparelhamento e a
manutenção das Penitenciárias Federais.
2.2 Público-Alvo
O público-alvo específico do Programa 0661 são as pessoas presas,
internadas e egressas de estabelecimentos do Sistema Penitenciário
Nacional e seus dependentes.
Todavia, devido a sua característica de programa finalístico, o
público-alvo principal é a própria sociedade brasileira, que
espera ver os indivíduos delinqüentes segregados do convívio
social e, ao mesmo tempo, exige respeito à condição de ser
humano do preso, enquanto aguarda a sua reinserção. (fls. 10 e
11)21
...
2.3.1 Execução Orçamentária
O orçamento autorizado para o Fundo Penitenciário em 2006 foi de
R$ 364,2 milhões. Excluindo-se a Reserva de Contingência, no valor
de R$ 32.2 milhões, a dotação autorizada foi de R$ 332,0 milhões.
Todavia, por força do Decreto 5.780/2006 (Decreto de Programação
Financeira), houve um contingenciamento de R$ 21,2 milhões.
A execução orçamentária atingiu o patamar de R$ 303,4 milhões.
Quando Comparado com a dotação autorizada, o percentual de
utilização de crédito alcança o índice de 91,4%, ao passo que, em
relação à dotação disponibilizada (com contingenciamento), o
percentual de utilização de crédito chega a 97,6%. (fl. 25)22
...
3. Indicadores ou Parâmetros de Gestão
...
Com relação ao indicador Déficit de Vagas no Sistema Prisional
abaixo segue o cálculo:
Déficit de Vagas= População do Sistema ÷ Lotação Padrão
Para os três últimos exercícios, apresentamos a seguinte aferição do
indicador:
Dez/04= 262.710 ÷ 200.417 = 1,31
Dez/05= 296.919 ÷ 206.559 = 1,43
Dez/06= 339.580 ÷ 236.148 = 1,44
21 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.858)
22 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.872)
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Sobre o numerador dessa relação atuam as ações de cunho social,
contribuindo para a reintegração e redução dos índices de
reincidência; no denominador da relação, agem a construção de
estabelecimentos penais e a ampliação daqueles já existentes.
Observa-se uma variação negativa do valor do indicador (...). No
período de Dez/04 a Dez/06 a população prisional (considerado
apenas o sistema penitenciário) cresceu 29,26% enquanto a lotação
padrão, ou seja, o número de vagas existentes no sistema
penitenciário, cresceu 17,83%.
Novamente, fica claro que o volume de recursos disponíveis para o
Programa é insuficiente, frente ao enorme déficit de vagas do Sistema
Penitenciário. Com o atual patamar de recursos aplicados e
transferidos aos Estados, é tarefa extremamente difícil uma melhora
no indicador, aproximando-o de 1,00. (...) (fl. 30)23
...
A partir de determinação exarada no item 9.2.1, do Acórdão nº
1.742/2006 – Plenário do Tribunal de Contas da União – TCU
passamos a mensurar os indicadores abaixo relacionados:
Percentual de educandos no Ensino Fundamental = Total de pessoas
privadas de liberdade cursando o Ensino Fundamental em 2006 ÷
Total de pessoas privadas de liberdade no país Lotação Padrão
Dez /06 = 28.795 ÷ 401.060 = 7,1%
Percentual de treinandos em qualificação profissional = pessoas
privadas de liberdade capacitadas ÷ Total de pessoas privadas de
liberdade no país Lotação Padrão
Dez /06 = 2.884 ÷ 401.060 = 0,71% (fl.878)24
4.10.3 Secretaria Especial de Políticas para Mulheres – SPM
O DEPEN, por meio de visitas de inspeção às unidades
penitenciárias femininas, constatou que as mulheres privadas de
liberdade convivem, além dos problemas relacionados com a
população masculina, com outros relacionados à discriminação
de gênero:
● a maioria das construções arquitetônicas prisionais para
mulheres é improvisada, visto que a destinação original
dos locais atualmente ocupados era abrigar homens em
cumprimento de pena.25
23 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.877)
24 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.878)
25 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.900)
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● em muitos Estados não há, sequer, um estabelecimento
prisional específico para as mulheres, restando-lhes a
alternativa aviltante de ocupar uma ala ou cela feminina
inserida no interior de complexos prisionais masculinos;
● os espaços que deveriam ser apropriados para a sua
condição biogenética, de ser mãe, são indignos e não
oferecem condições de se adaptar um berçário;
● o trabalho prisional ofertado se limita, na maioria dos
casos, às atividades típicas do lar, como costura, limpeza,
alimentação, entre outras, não favorecendo uma atividade
profissional que possibilite auferir renda adequada,
quando do retorno ao convívio com a família e a
sociedade. ... (fls. 53/54)26
É evidente a situação de absoluto caos no sistema
carcerário brasileiro.
É FATO NOTÓRIO, QUE, nos termos do CPC,
PRESCINDIRIA DE PROVA.
Constantemente deparamo-nos com notícias sobre
superlotação, rebeliões, homicídios, fugas, condições indignas de sobrevivência, e
todo o tipo de barbárie nas penitenciárias, cadeias e distritos policiais.
A verdade é que o Estado brasileiro (leia-se União e
Estados) está falido na FORMULAÇÃO E EXECUÇÃO DE políticas carcerárias,
no cumprimento da Constituição, das Leis.
Ressaltam-se: formulação e execução.
Não se observam minimamente os fundamentos da Lei
de Execução Penal (Lei nº 7.210/84), em que a execução penal TERIA por
objetivo, efetivar as disposições da sentença ou decisão criminal e proporcionar
condições para a harmônica integração social do condenado e do internado” (art.
1º).
Esse preceito esclarece que o Capítulo II da LEP é
dedicado à assistência ao preso, provendo-o de alimentação, vestuário, instalações
higiênicas e serviços que atendam às suas necessidades pessoais, como
atendimento médico, farmacêutico e odontológico, instrução escolar e formação
profissional, além de assistência jurídica, religiosa e social.
O que diz essa tal de LEP?
26 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.901)
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Este é um trecho de um cidadão indignado.
Isso é coisa de política governamental, não? Não
precisa cumprir a constituição, trata-se de formulação, nem há recursos disponíveis,
tudo vem do caixa único do Estado Brasileiro?
Pra quê dar comida adequada, educação, e tudo o que
diz a lei e a tal de Constituição?
Todo preso é PRETO, ou é quase preto que parece
preto, ou é quase branco que mora perto de preto que acaba parecendo preto de tão
pobre, ou é branco ou puta que de tão pobres são iguais aos pretos; e no Brasil todo
mundo sabe como se tratam os PRETOS. (Adaptação da música de Gilberto Gil e
Caetano Velloso - Haiti)
Neste diapasão, é interessante transcrever parte do
artigo do Procurador de Justiça Edson Miguel da Silva Júnior, intitulado " Por que
cela individual?" para demonstrar o desrespeito à dignidade do preso brasileiro,
a cela coletiva, os presídios têm mostrado, facilita não só o
homossexualismo como o assalto sexual. À noite, quando o
silêncio cai pesado, não se pode usar o sanitário ou andar pela
cela. Drauzio Varella, em recente livro publicado, afirma que
entendeu porque '(...) os suicídios acontecem de manhã, depois
de noites de depressão e pânico claustrofóbico, espremidos
entre outros, sem poder chorar (...)' ( Estação Carandiru. Cia.
das Letras; p.49).
Esse desrespeito à dignidade do preso, não tarda em atingir a
própria sociedade: as rebeliões e fugas são constantes; os índices
de reincidência são elevados etc. Enfim, não raro o preso sai da
cadeia pior do que entrou. No livro acima citado, o autor relata
que em pesquisa sobre a Aids, realizada entre maio e agosto de
1990, no complexo Carandiru (SP), dos presos ' (...) que se
achavam a mais de seis anos no presídio, 100% tinham o teste
positivo' (p.65)
....
Assim, respeitar a dignidade da pessoa humana, livre ou presa,
é princípio fundamental de uma sociedade que se pretende
desenvolvida, constituída em Estado Democrático de direito."
(os destaques são nossos)27
Diante da superlotação dos estabelecimentos penais e da
carência de dotações orçamentárias para desenvolvimento de programas de
27 Silva, Edson Miguel Jr. Por que Cela Individual. Gabinete Virtual da 23° Procuradoria de Justiça Criminal – Goiás, Disponível em:
http://www.serrano.neves.nom.br/cgd/011901/1a030.htm. Acesso em: 21 mar. 2007 (fls.310)
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reeducação do detento e remuneração do seu trabalho, as normas de proteção ao
mesmo são simplesmente ignoradas pelo Poder Público.
Vou melhorar esse parágrafo aí.
Diante da superlotação por pretos, pobres e
putas dos estabelecimentos penais e do ridículo contigenciamento e
não-aplicação de recursos especificamente criados para resolver
este e outros problemas penitenciários, o Poder Público deita e rola
e ignora o dizem a Constituição e as Leis; faz o Poder Público com
dinheiro que o Legislativo mandou aplicar especificamente e usa
para pagar juro da dívida externa ou para qualquer outra coisa com
qualquer outra desculpa; o que não admite o Poder Público é usar
dinheiro com destinação específica com PRETO, POBRE e PUTA.
EUGENIA SOCIAL.
Com isso, o Estado Brasileiro por intermédio de seus
Mandatários incorre em omissões ilegais, como também contraria direitos
fundamentais consagrados no artigo 5º, incisos XLVIII, XLIX e L, da Constituição
Federal:
XLVIII – a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de
acordo com a natureza do delito, a idade e o Patologia do apenado;
XLIX – é assegurado aos presos o respeito à integridade física e
moral;
L – às presidiárias serão asseguradas condições para que possam
permanecer com seus filhos durante o período de amamentação;
Puxa vida! Esse Procurador da República é
maluco em falar de omissão do Poder Público ou do Incompetente-
MOR; vimos o mensalão, reuniões ocorridas no mesmo andar, em
gabinetes contíguos e ELE não sabia de nada.
Vai ver que não sabe também o que está
acontecendo, pois acabou de ser reeleito por estes mesmos que agora
joga às traças e usa . . . Ah! Deixa pra lá! Chega de fundamentação aqui
. . .
Uma das causas rotineiramente apontadas para esse
descalabro e direta violação da legislação penal é a da falta de recursos, mormente
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em face de outras prioridades do Estado, sob o signo de políticas públicas
discricionárias, como o pagamento da dívida pública interna e externa.
Ocorre que o pobre Legislador Ordinário, em 1994,
instituiu o Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN, “com a finalidade de
proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as atividades e programas
de modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário Brasileiro”, por meio
da Lei Complementar nº 79.
Assim, pretendia-se (POBRE LEGISLADOR –
PRETENDIA) assegurar ao sistema penitenciário recursos próprios, destacados das
contas ordinárias do Tesouro Nacional, de modo a garantir o mínimo de autonomia
financeira para a paulatina implementação das normas da Constituição e da Lei de
Execuções Penais e da própria Lei Complementar 79/94.
Os recursos do FUNPEN foram vinculados, pelo
artigo 3º da Lei Complementar nº 79/94 à melhoria do sistema carcerário, com
destaque para a garantia de instalações e serviços adequados, assim como
assistência às vítimas e dependentes dos condenados e as outras finalidades no
artigo já supra elencadas.
Ao garantir recursos para esses propósitos, a Lei
Complementar nº 79/94 atuou na defesa do preso, mas, acima de tudo, da
sociedade. Isso porque, o atual estado de nossas carceragens pouco contribui para a
redução da criminalidade, ao não permitir a mínima ressocialização e reeducação
do preso. Pelo contrário, em face das condições indignas a que são submetidos pelo
Estado, cria-se clima propício para a manutenção e difusão do crime.
Nos termos do artigo 2º da Lei Complementar nº 79/94,
constituem recursos do FUNPEN:
I – dotações orçamentárias da União;
II - doações, contribuições em dinheiro, valores, bens móveis e
imóveis, que venha a receber de organismos ou entidades
nacionais, internacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas
físicas e jurídicas, nacionais ou estrangeiras;
III - recursos provenientes de convênios, contratos ou acordos
firmados com entidades públicas ou privadas, nacionais,
internacionais ou estrangeiras;
IV - recursos confiscados ou provenientes da alienação dos bens
perdidos em favor da União Federal, nos termos da legislação
penal ou processual penal, excluindo-se aqueles já destinados ao
Fundo de que trata a Lei nº 7.560, de 19 de dezembro de 1986;
V - multas decorrentes de sentenças penais condenatórias com
trânsito em julgado;
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VI - fianças quebradas ou perdidas, em conformidade com o
disposto na lei processual penal;
VII - cinqüenta por cento do montante total das custas judiciais
recolhidas em favor da União Federal, relativas aos seus serviços
forenses;
VIII - três por cento do montante arrecadado dos concursos de
prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do Governo Federal;
IX - rendimentos de qualquer natureza, auferidos como
remuneração, decorrentes de aplicação do patrimônio do
FUNPEN;
A matéria, portanto, é de singular simplicidade.
As receitas vinculadas ao FUNPEN, o Tesouro Nacional
vem retendo-as em suas contas, ao invés de repassá-las às contas do Fundo.
Note-se que o art. 7º do Decreto nº 1093/94 determina
que os recursos do FUNPEN devem ser aplicados em fundos de investimentos no
Banco do Brasil S.A., geridos pelo Diretor do DEPEN (LC 79, art. 1º).
É simples demais.
CUMPRAM-SE A CONSTITUIÇÃO E AS LEIS E
SEUS REGULAMENTOS.
Porém, na prática, o que se tem notado é a
manutenção dos recursos vinculados ao Fundo em poder do Tesouro Nacional,
conduzindo à não-implementação dos objetivos previstos na Lei
Complementar.
A prática é o contingenciamento de verbas para
superávit primário, pagamento de juros da dívida pública, descumprimento
mandamentos legais e constitucionais.
Ou seja, a retenção dos recursos no Tesouro impede o
cumprimento das determinações legais do art. 3º da Lei Complementar nº 79/94,
contribuindo para o caos da situação do sistema penitenciário nacional.
Ressalte-se, conforme dispõe o art. 71 da Lei nº
4.320/64, que por se tratar de um fundo especial, as receitas especificadas no art. 2º
da Lei Complementar “se vinculam à realização de determinados objetivos ou
serviços”, notadamente às atividades e programas de modernização e
aprimoramento do Sistema Penitenciário Brasileiro (art. 1º da LC 79).
Ademais, é manifestamente impertinente a alegação da
Secretaria do Tesouro Nacional de que relativamente “às transferências do Tesouro
Nacional para o FUNPEN, (...) a Lei não prevê ou determina prazos ou
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cronogramas para sua realização”.
De fato, a Lei não contempla prazos, pois já parte do
pressuposto de que esses recursos integram o Fundo.
Apurada a arrecadação, a retenção, por um dia, desses
recursos, já se caracteriza como ilegal.
Lembre-se que a Lei e o Decreto regulamentador
estabelecem que essas importâncias devem ser mantidas em contas do Banco do
Brasil, sob gestão do DEPEN (e não da Secretaria do Tesouro Nacional,
na conta única do Tesouro Nacional!).
Tal conduta - de reter os recursos que pertencem
ao FUNPEN nas contas do Tesouro - acarreta, ainda, um outro prejuízo,
pois essas importâncias deixam de gerar rendimentos, os quais, nos
termos da Lei Complementar, art. 2º, inciso IX, deveriam reverter a
favor do próprio Fundo.
Embora na cartilha do Ministério da Justiça se
faça menção como rubrica de Recursos Ordinários os valores do
FUNPEN aplicados na Conta Única do Tesouro Nacional, tal alegação
de per si já é a confissão de que nem a Lei nem o Decreto
regulamentador do FUNPEN são seguidos.
Os recursos não devem estar na Conta Única do
Tesouro Nacional, mas depositados em conta do Banco do Brasil.
Destarte, sem maiores explicações a Fazenda
Pública acaba por se apropriar de rendimentos financeiros que também
seriam destinados ao compor o Fundo, os quais, segundo dados do
DEPEN, alcançariam a considerável soma de R$ 142 milhões (de julho
de 1994 a julho de 2000).
Dessa forma, ao reter os referidos recursos nas
contas do Tesouro Nacional, a União e seus órgãos administrativos
competentes, especialmente a Secretaria do Tesouro Nacional, atuam
ilegalmente, além de contribuir para a violação dos Direitos
Constitucionais previstos no art. 5º, incisos XLVIII a L.
Impõe-se, portanto, a ação do Judiciário para determinar
a regularização da transferência de recursos do FUNPEN hoje mantidos
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irregularmente pelo Tesouro Nacional.
Da competência da Justiça Federal e da legitimidade do Ministério Público
Federal
A legitimidade do Ministério Público Federal para
propor a presente ação se reconhece pela defesa de interesses difusos e coletivos,
encontrando respaldo tanto no plano constitucional, nos termos dos artigos 127,
caput, e 129, inciso III da Constituição Federal de 1988; como no plano legal,
conforme disposto no artigo 1.º, inciso IV e artigo 5.º da Lei n.º 7.347/85; artigo
6.º, inciso VII, “d” da Lei Complementar n.º 75/93; e artigos 81, parágrafo único e
82, inciso I, ambos do Código de Defesa do Consumidor, aplicáveis à espécie em
função do artigo 21 da Lei n.º 7.347/85.
Ademais, estabelece o artigo 109, inciso I, da
Constituição Federal:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa
pública federal forem interessadas na condição de autoras, ré,
assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidente do
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
De fato, defende o Ministério Público Federal com esta
ação direitos sociais difusos em ver o patrimônio público do FUNPEN
devidamente administrado e aplicado em suas destinações fixadas pelo artigo 3.º e
incisos da Lei Complementar n.º 79/94.
Defende mais.
Defende que as mais altas autoridades do Brasil,
Ministros da Fazenda, da Justiça, do Planejamento, Presidente da República, todos
CUMPRAM a Constituição e as Leis.
A equação de toda NORMA jurídica é simples.
A NORMA determina a conduta “X”, se não realizada a
conduta, comina a sanção “Y”.
Aqui o silogismo se completa.
Todos os dispositivos constitucionais e legais citados
como causa de pedir determinam que a União tenha determinada conduta em
relação ao FUNPEN (vide supra).
A União tem conduta diversa.
Quem deve coibir tal conduta?
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O Ministério Público?
Não.
Nossa função é outra; é levar ao Órgão
constitucionalmente competente para fazer valer a força das leis e da Constituição:
O JUDICIÁRIO.
Quais as cominações/sanções?
Bem, se servidores públicos, ainda que de alto escalão,
não cumprem a Constituição e as Leis, sobrevêm as conseqüências administrativas,
cíveis e penais.
As diferenciações entre esses chamados servidores
públicos e os agentes políticos estão sobremaneira feitas na doutrina e na
jurisprudência.
No caso deste pleito, temos agentes políticos,
Presidentes da República, Ministros de Estado, e temos também servidores
públicos, como os Secretários do Tesouro Nacional.
Para todos os que descumprem a Constituição e as Leis
há cominações administrativas, cíveis e penais, mesmo para os agentes políticos,
mas isso será objeto de outras ações próprias nos foros adequados.
E o que se quer do Judiciário nesta ACP?
Simples, que se faça a União, o Executivo cumprirem o
que determinam a Constituição e as Leis.
AINDA MAIS
A implementação das normas da Lei Complementar e
da Lei de Execuções Penais consiste em importante medida de segurança pública,
preocupação notória de toda a Sociedade, na medida em que permite a criação de
reais condições de reintegração do detento.
Ou será que o preso (PPP) ficará para sempre na cadeia.
Aliás, recursos do FUNPEN devem ser aplicados
também em programas de assistência às vítimas de crimes e aos dependentes de
presos e internados (artigo 3.º, incisos IX e X da Lei Complementar n.º 79/94), o
que reforça a projeção difusa dos efeitos da sentença a ser proferida.
Outrossim, a presença do Ministério Público Federal na
qualidade de órgão da União fixa, por si só, a competência desse juízo para o
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processo e julgamento da ação. No que toca ao órgão ministerial, a Constituição,
em seu artigo 129, incisos II e III, determina:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)
II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços
de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição,
promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover a inquérito civil público e a ação civil pública, para
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos;
A Lei Orgânica do Ministério Público da União - Lei
Complementar nº 75/1993 – também estabelece, no artigo 6º, inciso VII, alínea a e
inciso XIV, alíneas “a” e “f”:
Art. 5° - São funções institucionais do Ministério Público da
União:
I - a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos
interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis,
considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e
princípios:
‘...
h) a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade,
relativas à administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes da União;
III- a defesa dos seguintes bens e interesses:
...
b) o patrimônio público e social;
...
V – zelar pelo efetivo respeito aos Poderes Públicos da União e
dos serviços de relevância pública quanto:
b) aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade
e da publicidade ...;
Art. 6º. Compete ao Ministério Público da União:
VII - promover o inquérito civil público e a ação civil pública
para:
a) a proteção dos direitos constitucionais;
b) a proteção do patrimônio público e social...;
...
d) outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos,
sociais, difusos e coletivos;
...
XIV – promover outras ações necessárias ao exercício de suas
funções institucionais, em defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis,
especialmente quanto:
...
a)ao Estado de Direito e às instituições democráticas;
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b)...
f) à probidade administrativa;...”
Igualmente, no âmbito infralegal - Lei de Ação Civil
Pública - está assentada a legitimidade do Ministério Público Federal, o que torna
inconteste a sua legitimidade para propor esta ação civil pública.
Exerce o Ministério Público, ainda, a defesa dos
interesses coletivos dos presos, internados e detentos, atualmente submetidos às
precárias e indignas condições de carceragem, caracterizados pela nota da
transindividualidade de natureza indivisível, do qual é titular esse grupo de pessoas.
Exerce ainda o Ministério Público a defesa dos
interesses da sociedade brasileira, conforme assentado no Relatório do DEPEN de
2006, vide supra [Todavia, devido a sua característica de programa
finalístico, o público-alvo principal é a própria sociedade brasileira, que
espera ver os indivíduos delinqüentes segregados do convívio social e, ao
mesmo tempo, exige respeito à condição de ser humano do preso,
enquanto aguarda a sua reinserção. (fls. 10 e 11)]28
Merece destaque decisão do Supremo Tribunal Federal
para manifestar a competência da Justiça Federal, e legitimidade do Ministério
Público Federal, para investigar a aplicação de receita proveniente da União:
O fato de a verba ser proveniente da União, somada à previsão
contida no art. 71, VI, da CF, de que qualquer recurso repassado
por ela sujeita-se à fiscalização do TCU, [...], é suficiente para
evindenciar que o interesse da União ou da entidade a ela
vinculada fica agregado ao recurso repassado, pois sua aplicação
permanece a mercê da fiscalização do Tribunal de Contas da
União. (STF, HC n. 80.867-1/PI, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ
12.04.2002).
Da Legitimidade Passiva da União
A legitimidade passiva da União decorre do fato de ser
esta que determina o contingenciamento, por meio de Decretos e Portarias
Interministerias dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e
Gestão, das verbas destinadas e vinculadas ao FUNPEN. Ademais, a gestão do
Fundo é incumbência do Departamento de Assuntos Penitenciários – DEPEN – da
Secretaria dos Direitos da Cidadania e Justiça do Ministério da Justiça (artigos 1.º e
28 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.858)
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3.º da Lei Complementar n.º 79/94).
Da aplicação dos recursos do Fundo Penitenciário Nacional em âmbito
Federal
Veja-se que o DEPEN é o órgão federal responsável
pela gestão dos recursos, além de ser uma das entidades mencionadas no art. 1º da
Lei de Improbidade Administrativa que têm as seguintes origens, de acordo com a
LC 79/94:
Art. 2º Constituirão recursos do FUNPEN:
I – dotações orçamentárias da União;
II – doações, contribuições em dinheiro, valores, bens móveis e
imóveis, que venha a receber de organismos ou entidades
nacionais, internacionais ou estrangeiras, bem como de pessoas
físicas e jurídicas, nacionais ou estrangeiras;
III – recursos provenientes de convênios, contratos ou acordos
firmados em entidades públicas ou privadas, nacionais,
internacionais ou estrangeiras;
IV – recursos confiscados ou provenientes da alienação dos bens
perdidos em favor da União Federal, nos termos da legislação
penal ou processual penal, excluindo-se aqueles já destinados ao
Fundo de que trata a Lei n. 7.560, de 19 de dezembro de 1986;
V – multas decorrentes de sentenças penais condenatórias com
trânsito em julgado;
VI – fianças quebradas ou perdidas, em conformidade com o
disposto na lei processual penal;
VII – cinqüenta por cento do montante total das custas judiciais
recolhidas a favor da União Federal, relativas aos seus serviços
forenses;
VIII – três por cento do montante arrecadado dos concursos de
prognósticos, sorteios e loterias, no âmbito do Governo Federal;
IX – rendimentos de qualquer natureza, auferidos com
remuneração, decorrentes de aplicação do patrimônio do
FUNPEN;
X – outros recursos que lhe forem destinados por lei.
Relativamente aos exercícios de 1996 a 2005 a tabela
abaixo apresenta valores referentes à execução orçamentária global do FUNPEN,
com as explicações fornecidas pelo DEPEN:
Período Crédito Autorizado Execução Orçamentária Percentual de Execução
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1996 129.128.010 43.984.935 34,06%
1997 172.035.697 83.586.047 48,59%
1998 295.107.209 122.201.952 41,41%
1999 109.982.582 27.094.231 24,64%
2000 204.728.125 144.995.971 70,82%
2001 288.295.914 265.241.208 92,00%
2002 308.757.559 132.924.494 43,05%
2003 216.032.429 121.436.104 56,21%
2004
166.157.349 146.236.958 88,01%
2005
224.098.871 159.074.050 70,98%
A execução orçamentária de 2006 já foi acima
transcrita.
Os valores da Tabela foram extraídos do Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, a partir da
análise combinada de diversos documentos contábeis.
A coluna Crédito Autorizado representa a dotação
orçamentária autorizada após as aberturas de créditos adicionais. É também
conhecida como posição “Lei + Créditos”.
A coluna Execução Orçamentária representa a parcela
da dotação orçamentária que foi liquidada dentro do exercício (inclui também os
créditos movimentados). A coluna Percentual de Execução representa a relação
entre a execução orçamentária e o crédito autorizado.29
Verifica-se que em todos os exercícios – à exceção de
2001 e 2006 – grande parte da dotação orçamentária autorizada não foi
utilizada.
As razões listadas são as seguintes:
A justificativa para esse fato reside em dois fatores – o
contingenciamento de orçamento e o descompasso entre os limites
orçamentários e financeiros. No primeiro caso, ocorre o bloqueio
do orçamento para limitar a execução orçamentária em um
patamar que não comprometa a obtenção do superávit primário. O
segundo caso ocorre quando o limite financeiro é muito inferior ao
limite orçamentário. A utilização de todo o limite orçamentário
geraria um volume elevado de inscrição em Restos a Pagar, o que
29 FUNPEN em Números 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202005.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.150)
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comprometeria a execução orçamentária do exercício seguinte.
Nesse caso, o gestor pode optar pela utilização parcial do limite
orçamentário que, em situações críticas, pode se situar em um
patamar muito inferior ao da dotação orçamentária.30
A disciplina legal do contingenciamento está prevista na
Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000):
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da
receita poderá não comportar o cumprimento de metas de
resultado primário ou nominal estabelecido no Anexo de Metas
Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes,
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os
critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que
parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram
limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivas.
§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam
obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas
pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério
Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no
caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores
financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias.
§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida
no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas
Legislativas estaduais e municipais.
§ 5º No prazo de noventa dias após o encerramento de cada
semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião
conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso
Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das
políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e
o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos
balanços.
Relembrando o já citado nas causas de pedir.
O contigenciamento vem ocorrendo já no início do
exercício, não sendo aguardado o final do bimestre, quando deveria ser verificado o
não-cumprimento das metas a que se refere o art. 9º. A prática tem inviabilizado a
execução orçamentária, impedindo investimentos e projetos. Foi o que concluiu
30 FUNPEN em Números 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202005.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.151)
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Selene Peres Peres Nunes, Assessora de Política Fiscal e Orçamentária do Instituto
de Estudos Socioeconômicos – INESC, verbum ad verbum:
Como o orçamento tem caráter autorizativo, funciona como um
teto para os gastos, permitindo que o Executivo execute valor
inferior ao fixado. Rotineiramente, o Executivo tem alegado falta
de consistência fiscal da Lei Orçamentária Anual – LOA aprovada
para adotar, por decreto, medidas de contingenciamento que
também ultrapassam a previsão legal. A Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF definiu que, passados dois meses de execução
financeira, deveria haver uma avaliação que comparasse a receita
arrecadada com a prevista e a despesa executada com os limites
autorizados na LOA, indicando se haveria previsão de não
cumprimento das metas fiscais ao final do exercício. Caso
houvesse essa previsão, a LRF obrigava o contingenciamento,
sendo esse cálculo refeito a cada dois meses, o que poderia gerar,
inclusive, o encaminhamento contrário, isto é, a recomposição das
dotações iniciais.
Na prática, no entanto, o Executivo tem se afastado dessa
determinação legal e realizado contingencimentos preventivos, no
início do exercício, logo que a LOA é publicada, e em volume
visivelmente elevado, superior a 20% das despesas discricionárias.
O Executivo argumenta que o exagero inicial seria compensado
por descontingenciamentos posteriores. No entanto, essa prática
gera dificuldades de programação para os gestores, pois impede
que seja iniciada a longa seqüência de procedimentos necessários
para realizar uma despesa (licitação, contratação, empenho, etc.).
Ao final do exercício, já não há tempo hábil para adotar esses
procedimentos, o que termina por refletir-se em baixa execução da
LOA, além de gerar um acúmulo de “restos a pagar”. Em
conseqüência, o superávit primário tem sido superior àquele
fixado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO31.
A forma como tem sido feito o contigenciamento
decorre dos cálculos apresentados pelo Executivo, que superestima as despesas e
subestima receitas, de maneira que a legislação acaba sendo cumprida apenas em
seus aspectos formais, sendo desrespeitada em sua real intenção, que é a de que o
orçamento elaborado em conjunto por Executivo e Legislativo seja efetivamente
cumprido.
A conduta foi identificada em várias notas técnicas
elaboradas por técnicos do Parlamento. A título de exemplo, a nota técnica
conjunta n. 04/05, produzida pelas Consultorias de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, que analisaram o
contingenciamento do orçamento de 2005:
31 Nota Técnica n. 96, de abril de 2005. Reforma Orçamentária: riscos e oportunidades. (fls.257-258)
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SÍNTESE
1. O contigenciamento inicial para 2005 mostra-se muito superior
ao de 2004, passando de R$ 6,0 para R$ 15,9 bilhões, sendo R$
3,33 bilhões na área social, R$ 3,35 bilhões nos Poderes de Estado
e Administração, R$ 2,54 bilhões na Produção Econômica e R$
7,35 bilhões das dotações da área de infra-estrutura;
2. A nova reestimativa da receita total registrou queda de R$ 15,2
bilhões em relação ao valor originariamente aprovado na lei
orçamentária de 2005, sendo R$ 7,2 bilhões nas receitas
administradas e R$ 8,0 bilhões nas não-administradas. O impacto
líquido sobre o orçamento federal, após deduzidas as
transferências a estados e municípios, será de R$ 10,9 bilhões;
3. Do lado das despesas obrigatórias, o Governo informa que essas
sinalizam o expressivo crescimento de R4 5,6 bilhões em relação
à LOA 2005, influenciado principalmente pelo crescimento dos
Benefícios Previdenciários e de Prestação Continuada (LOAS) em
R$ 4,3 bilhões, decorrentes da atualização das bases de projeção e
do reajuste real do salário mínimo;
4. Faltam informações precisas sobre a alegada frustração de
receitas (R$ 15,2 bilhões) e também sobre a reestimativa, a maior
das despesas obrigatórias (R$ 5,6 bilhões), em especial dos
benefícios de prestação continuada. [...]
17. A experiência dos últimos anos (1998-2004) atesta que as
receitas previstas na lei orçamentária sempre se confirmaram,
ainda que fossem editados decretos de contigenciamento com o
intuito de sanar desvios em relação à proposta original do Poder
Executivo. 32
Outros estudos feitos pelas consultorias do parlamento
apresentam análise semelhante à sintetizada acima.
Admitindo-se como corretas as análises prestadas pelas
consultorias, o contigenciamento procedido pelo Executivo coloca-se em
desrespeito ao princípio da proporcionalidade, traduzindo comportamento
inconstitucional e ilegal.
Sobre o princípio aludido, dispõe Luis Gustavo
Grandinetti Castanho de Carvalho (1998, p. 73/74), ao discorrer sobre o que
denomina de requisitos de aplicabilidade do princípio de que se trata, assevera que,
ad litteris:
Os requisitos são extrínsecos – judicialidade (requisitos subjetivo)
e a motivação (requisito formal) – e requisitos intrínsecos –
constituídos por subprincípios da idoneidade, necessidade e da
proporcionalidade em sentido estrito. A idoneidade constitui-se no
exame da medida constritiva ter ou não relação de causalidade ao
fim pretendido, ou seja, ser idônea, apta, para atingir aquele fim. A
necessidade, também compreendida como intervenção mínima, é a
32 Nota Técnica Conjunta n. 04/05. Contingenciamento do Orçamento de 2005. (fls.271-272 )
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adequação do grau de eficácia das medidas. E, por último, a
proporcionalidade em sentido estrito é o exame do confronto
direto entre os interesses individuais e estatais, a fim de se
estabelecer se é razoável exigir-se o sacrifício do interesse
individual em nome do interesse coletivo33.
Importante compreender que o princípio da
proporcionalidade deve ser entendido como mais uma das tentativas de impor-se
limitações à discricionariedade administrativa, ampliando-se o âmbito de
apreciação do ato administrativo pelo Poder Judiciário.34
Na situação assinalada pela Consultoria do Parlamento,
ao menos três dos requisitos apontados pela doutrina não estão sendo satisfeitos no
ato administrativo que determina o contigenciamento.
Satisfeitos os requisitos da judicialidade (o ato emana
da autoridade que legalmente detém competência para tanto) e da idoneidade (tem
aptidão para gerar superávits, adequando-se às metas fiscais estabelecidas), restam
inobservados a motivação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito.
Com efeito, se faltam informações precisas acerca da
frustração de receitas e da reestimativa das despesas, a Administração falha ao
indicar os fundamentos de fato de sua decisão, em clara violação ao art. 2º,
parágrafo único, inc. VII, da Lei n. 9.784/99, que exige “a indicação dos
pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”.
A medida também tem se mostrado desnecessária, pois
“as receitas previstas na lei orçamentária sempre se confirmaram”, ou seja,
mostram-se aptas a “comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais” (art. 9º da LC 101/2000).
A rigor, não tem se preocupado o Poder Executivo com
a necessidade real de contingenciamento, tanto que o faz preventivamente, no
início do exercício, quando sequer pode ser aferida a realização ou não da receita e,
além disso, sem informações precisas sobre as estimativas que fornece para
justificá-lo.
Tal conduta se mostra em choque também com a
proporcionalidade em sentido estrito que exige que a vantagem trazida por uma
limitação imposta a um bem juridicamente tutelado, em decorrência da busca de
uma finalidade de interesse público (também reconhecido no sistema), seja maior
do que o prejuízo decorrente desta limitação.
Ora, o prejuízo decorrente dos diversos
contingenciamentos é traduzido na falta de investimentos e realização de
projetos em todas as áreas de atuação do Poder Executivo, inclusive em áreas
33 COUTO, Alessandro Ribeiro. Princípio da proporcionalidade e sua aplicação no
Direito Tributário . Jus Navigandi, Teresina, a.
10, n. 891, 11 dez. 2005.
34 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 80.
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vitais, como a social e a de infra-estrutura.
E a vantagem se mostra aparentemente tímida, visto que
os técnicos em orçamento do Poder Legislativo afirmam que as metas fiscais
previstas nas leis orçamentárias já seriam cumpridas sem a necessidade de cortes
no orçamento, pois as receitas previstas e aprovadas na LOA tem sido cumpridas
normalmente.
Temos uma situação de prejuízo real, com a ausência de
investimentos em áreas vitais para o desenvolvimento social e econômico do País,
ocasionado em razão de um receio de não realização de metas fiscais, a qual não
tem sido demonstrada na prática de anos seguidos.
Não se nega a necessidade de ajustes fiscais, mas apenas
se atenta que metas fiscais devem ser cotejadas com as demais necessidades e
interesses públicos.
No caso do contingenciamento, é certo o prejuízo,
imediato ao menos, que causa a projetos sociais e de infra-estrutura do País, sendo
razoável a exigência de que seja feito mediante uma necessidade real e
devidamente demonstrada, como, aliás, determina a lei, a fim de que seja avaliada a
proporcionalidade entre fins e meios e a licitude da medida imposta.
Não se pode pretender que, a título de observar a
responsabilidade fiscal, possa o administrador livremente dispor do orçamento e
dos demais interesses públicos consagrados constitucionalmente, principalmente
quando se constata que o superávit fiscal legalmente estipulado tem sido alcançado
com a confirmação das receitas e despesas previstas originalmente na lei
orçamentária anual.
O estudo do INESC e das consultorias parlamentares
anotaram ainda uma terceira ilegalidade no contigenciamento, qual seja, ele tem
abrangido despesas que constituem obrigações constitucionais e legais da União:
[...]O Poder Executivo extrapolou a definição da base
contigenciável ao incluir, além das despesas primárias
discricionárias, despesas que constituem obrigações
constitucionais e legais da União, relacionadas no Anexo VIII do
Decreto que, de acordo com a LRF, devem estar fora do
contingenciamento. Tal procedimento contraria o disposto no art.
71, § 1º, da Lei n. 10.934/2000 (LDO 2005) que estabelece que o
cronograma de pagamentos mensais de despesas não-financeiras
deve excluir as despesas que constituem obrigação legal da União,
constantes do Anexo V, daquela Lei;35
Na prática, no entanto, o Executivo tem-se afastado
dessa determinação legal e realizado contingenciamentos preventivos, no início do
exercício, logo que a LOA é publicada, e em volume visivelmente elevado,
35 Nota Técnica Conjunta n. 04/05. Contingenciamento do Orçamento de 2005. (fl.272 )
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superior a 20% das despesas discricionárias.36
Como já foi transcrito, o § 2º do art. 9º da LC 101/2000
dispõe que “Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do
serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias”.
Pois bem, o Poder Executivo tem contingenciado as
despesas do FUNPEN, dando a entender que não as considera obrigações legais, ou
seja, estaria na sua esfera de discricionariedade realizá-las ou não.
O FUNPEN é fundo especial cujas receitas são
vinculadas à realização de determinadas finalidades, com autonomia e planos de
aplicação, contabilidade e prestação de contas específicas, conforme a Lei n.
4.320/64:
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas
especificadas que, por lei, se vinculam à realização de
determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas
peculiares de aplicação.
Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a
fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de
Orçamento ou em créditos adicionais.
O fundo especial é uma exceção ao princípio da unidade de
tesouraria, sobre o que dispõe o art. 56 desta lei. [...]
- vinculação à realização de determinados objetivos ou serviços:
ao ser instituído, o fundo especial deverá vincular-se à realização
de programas de interesse da Administração, cujo controle é feito
através dos planos de aplicação e contabilidade próprios. A lei que
instituir o fundo especial deverá dispor sobre as obrigações que
serão pagas com o produto formado pelas receitas especificadas;
- normas peculiares de aplicação: a lei que instituir o fundo
especial deverá estabelecer ou dispor sobre normas de controle
referentes à destinação dos seus recursos financeiros. Esclareça-se
contudo que as disponibilidades de caixa serão escrituradas à
parte, com clareza, em contas específicas no Ativo Financeiro, que
indiquem a especificação do fundo especial, a sua destinação com
a sua respectiva contrapartida em obrigações a pagar escrituradas
no Passivo Financeiro.
[...]
O dispositivo visa evidentemente evitar o arbítrio na aplicação
indiscriminada dos recursos financeiros destinados à constituição
dos fundos especiais, provenientes de receitas a eles vinculadas
por lei, obrigando que tais aplicações se façam, sempre, através de
dotação consignada na lei de orçamento ou em créditos adicionais
36 Nota Técnica n. 96, abril de 2005. Reforma Orçamentária: riscos e oportunidades. (fl.258)
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em favor do órgão ao qual se vincula.37
Tudo já dito, redito, confessado pela União.
Assim, os fundos especiais, como exceção ao princípio
da unidade de tesouraria (segundo o qual receitas públicas são centralizadas em um
só caixa), são autônomos, ou seja, as receitas legalmente previstas para a
consecução da finalidade específica devem ser encaminhadas a caixas específicos,
ou, no dizer da doutrina acima, quando da elaboração orçamentária devem ser
direcionadas a contas específicas no Ativo Financeiro e, quando da execução
financeira, aconselha-se,[...] que os recursos desses fundos especiais sejam
movimentados em contas bancárias especiais.38
Há, pois, obrigação da pessoa jurídica de direito público
de transferir as receitas realizadas para conta específica vinculada ao órgão público
que faz a gestão do fundo especial, de forma que, no âmbito federal, a verba não
permaneça no caixa geral do Tesouro Nacional.
Importante relacionar o que foi exposto à prática de
limitação de empenhos realizado pelo Poder Executivo.
Note-se, a razão de ser do contingenciamento, de acordo
com a LC 101/2000, é possibilitar o “cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal”, ou, melhor dizendo, a “obtenção do superávit primário”.
Ocorre que, para tal desiderato, a Secretaria do Tesouro
Nacional retém as receitas realizadas, o que é lícito quando não constituem
obrigações constitucionais ou legais da União, mas constitui ato administrativo
ilegal no caso de fundos especiais, já que existe a obrigação de transferência ao
caixa específico.
Repisa-se.
EXISTE OBRIGAÇÃO. É ATO ADMINISTRATIVO
VINCULADO. NÃO DISCRICIONÁRIO.
No caso do FUNPEN, a maior parte dos recursos é
arrecadada pelo Ministério da Fazenda, sendo encaminhados ao Tesouro Nacional
(ou seja, ao caixa geral), que não tem transferido integralmente a verba ao DEPEN.
O fato é que a utilização de recursos do FUNPEN e
outros fundos especiais para o estabelecimento de superávit primário encontra
óbice no fato de que estão vinculados a finalidade específica, não podendo ser
utilizados, por exemplo, para pagamento de encargos da dívida ou mesmo para
fazer caixa indicativo da capacidade do governo de pagar a dívida pública.
Além da Lei n.º 4320/64, também a Lei de
Responsabilidade Fiscal assim dispõe no parágrafo único do art. 8º, ad literris:
37 J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis. A Lei 4.320 comentada. 30. ed.
 Rio de Janeiro: IBAM, 2001, p. 155-156.
38 Idem, p. 157.
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Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto
de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
As finalidades dos recursos do FUNPEN estão listadas
no art. 3º da LC 79/94:
Art. 3º Os recursos do FUNPEN serão aplicados em:
I – construção, reforma, ampliação e aprimoramento de
estabelecimentos penais;
II – manutenção dos serviços penitenciários;
III – formação, aperfeiçoamento e especialização do serviço
penitenciário;
IV – aquisição de material permanente, equipamentos e veículos
especializados, imprescindíveis ao funcionamento dos
estabelecimentos penais;
V – implantação de medidas pedagógicas relacionadas ao trabalho
profissionalizante do preso e do internado;
VI – formação educacional e cultural do preso e do internado;
VII – elaboração e execução de projetos voltados à reinserção
social de presos, internados e egressos;
VIII – programas de assistência jurídica aos presos e internados
carentes;
IX – programa de assistência às vítimas de crime;
X – programa de assistência aos dependentes de presos e
internados;
XI – participação de representantes oficiais em eventos científicos
sobre matéria penal, penitenciária ou criminológica, realizados no
Brasil ou no exterior;
XII – publicações e programas de pesquisa científica na área
penal, penitenciária ou criminológica;
XIII – custos de sua própria gestão, excetuando-se despesas de
pessoal relativas a servidores públicos já remunerados pelos cofres
públicos;
XIV – manutenção de casas de abrigo destinadas a acolher vítimas
de violência doméstica.
Porém, a realização de superávit primário tem
impedido que sejam alcançadas as finalidades legais para as quais foram
criados os Fundos Especiais, ou, dizendo de forma mais clara: os recursos
arrecadados especialmente para determinada finalidade não estão sendo aplicados
na sua consecução.
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Governo usa até dinheiro das loterias para pagamento de juros
A cada R$ 1 arrecadado pelas loterias federais, mais de R$ 0,35
deveria financiar projetos na área de educação e cultura e no
combate à violência. Seria uma bolada: nos dez primeiros meses
do ano, os apostadores deixaram nos guichês das lotéricas quase
R$ 2,8 bilhões, informa a Caixa Econômica Federal.
Desse total, a Caixa repassou ao Tesouro Nacional pouco mais de
R$ 1 bilhão, sem contar o Imposto de Renda. E chegaram ao
destino final até a primeira semana de novembro R$ 417 milhões,
o equivalente a R$ 0,17 de cada R$ 1 dos apostadores. A diferença
– mais de 500 milhões – ajudou o governo a fazer superávit
primário, a economia de gastos que indica a capacidade do
governo de pagar a dívida pública.
Como resultado, faltou dinheiro para a implementação do sistema
de informações penitenciárias, o reaparelhamento das prisões, a
modernização de bibliotecas públicas, a preservação do
patrimônio histórico, a construção de quadras em escolas e o
financiamento a universitários.
Dados do Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira)
mostram que os valores pagos pelo Fundo Penitenciário Nacional
até o último dia 7 correspondem a 25% da previsão de gastos com
o dinheiro das loterias no ano.
[...]
Esses fundos têm, nas leis que os criaram, a garantia de
receber uma parcela do que os apostadores arriscam nas
loterias federais. O dinheiro, teoricamente, não poderia ser
usado em outra coisa. A Caixa arrecadou mais com suas nove
loterias do que a previsão feita no Orçamento para 2003. Mas
os fundos gastaram menos.
Fundo fictício
“Se houvesse mais dinheiro, mais projetos seriam executados”, diz
o novo diretor do Departamento Penitenciário do Ministério da
Justiça, Clayton Nunes. O déficit do sistema penitenciário é de
108 mil vagas.
O secretário-executivo do Ministério da Cultura, Juca Ferreira,
também se queixa: “A gente não vê a cor desse dinheiro.
Queremos discutir um caminho para blindar nosso fundo, que hoje
é fictício.”
[...]
No caso do Funpen, não é a primeira vez que o dinheiro serve
para fazer superávit. Uma inspeção feita pelo TCU (Tribunal
de Contas da União) sobre as aplicações do fundo entre 1994 e
1998 mostrou que cerca de 30% do dinheiro ficou no Tesouro
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Nacional.
A própria Secretaria do Tesouro informou, em nota técnica, que
deixou de transferir ao fundo até dezembro de 2000 quase R$ 206
milhões – mais de 35% do que havia sido arrecadado ou o
suficiente para abrir vagas para 11 mil presos no sistema.
Uma ação proposta pelo procurador Marlon Weichert, do
Ministério Público Federal em São Paulo, garantiu
temporariamente o desbloqueio da verba, mas a liminar foi
cassada no ano passado a pedido da União.
Em 2002, de acordo com o Siafi, pouco mais da metade dos
projetos do Fundo Penitenciário que seriam bancados com
dinheiro das loterias teve o dinheiro liberado até o fim do ano.
Neste ano, os mais de R$ 500 milhões de diferença entre o que a
Caixa Econômica Federal repassou ao Tesouro e o que saiu de lá
para despesas que esse dinheiro deveria pagar ajudaram o país a
produzir um superávit primário além do necessário.
Até setembro, o governo central havia economizado R$ 39,4
bilhões para o pagamento de juros da dívida, o equivalente a
3,05% do PIB (Produto Interno Bruto, a soma de todas as riquezas
produzidas no país). Acima, portanto, da parcela de superávit
primário que cabe ao governo central, de 2,45% do PIB. O
restante do esforço de economia cabe às empresas estatais, aos
Estados e municípios. 39
O fato é que, com relação a boa parte dos recursos
arrecadados, a finalidade legal específica tornou-se secundária, servindo o dinheiro
para a consecução de finalidade diversa, qual seja, fazer caixa para o governo,
estando substancialmente esquecida a noção de vinculação, e o pior,
CHANCELADA pelo Judiciário.
Temos, pois, um fundo superavitário, legalmente
vinculado a determinada finalidade, que não pode ser alcançada porque o
administrador resolveu priorizar outro interesse dito público, qual seja, o
pagamento da dívida externa.E essa priorização não tem o signo de
política pública, pois quem conferiu a política pública a
ser realizada com o dinheiro do FUNPEN foi o
Constituinte Originário e o Legislador Ordinário.
Há obrigação. Não há discrição.

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do recurso deve obedecer, primeiro e antes de tudo, à meta de superávit
primário, ficando também excluída a natureza de fundo autônomo e
específico, pois a administração dos recursos depende do conjunto de despesas do
governo, tanto que somente haverá execução financeira na hipótese se despesas
primárias de outros setores do governo forem oferecidas em cancelamento.
Ou seja, se não entendermos que os recursos do
FUNPEN estão a salvo de contingenciamentos, ou seja, que não estão contidas
na proibição do §2º do art. 9º da LC 101/2000, a conclusão a que se chega é de
que não se trata de fundo especial, pois a utilização de recursos está ungida à
execução orçamentária e financeira de outros setores do governo, que tem
suas receitas submetidas ao princípio da unicidade de tesouraria.
Tal conclusão contraria o espírito da LC 79/94, que
criou o FUNPEN com a finalidade vinculada e específica de modernizar e
aprimorar o Sistema Penitenciário Brasileiro.
Está o administrador substituindo as finalidades
impostas pelo legislador, o que caracteriza desvio de poder e até ofensa ao
princípio da separação de poderes, que pode ocorrer mesmo quando tem o gestor a
intenção de satisfazer um interesse legítimo, porém não previsto legalmente.
Há desvio de poder, que “ocorre quando a autoridade
usa do poder discricionário para atingir fim diferente daquele que a lei fixou.
Quando isso ocorre, fica o Poder Judiciário autorizado a decretar a nulidade do
ato, já que a Administração fez uso indevido da discricionariedade, ao desviar-se
dos fins de interesse público definidos na lei.”40
Essa subordinação da finalidade estabelecida legalmente
pela do Poder Executivo também se verifica no fato de que o contingenciamento
acaba por impedir a tramitação adequada de projetos, inviabilizando-os.
Note-se, a limitação de empenhos é feita
preventivamente e sem base concreta da estimativa de receitas e despesas.
Pode acontecer que se confirmem as expectativas
satisfatórias de realização de receita previstas na LOA, circunstância que gera o
descontingenciamento, o que, em tese, permite novos empenhos.
Porém, isso só é possível após a realização de
procedimentos licitatórios, elaboração, apreciação e aprovação de projetos etc, de
maneira que, estando próximo o fim do exercício, inexiste tempo hábil para o
desenrolar de todo o trâmite.
Enfim, não há tempo disponível para a efetivação de
toda execução orçamentária: empenho (reconhecimento da dívida), liquidação
(satisfação das condições impostas ao credor) e pagamento, o que poderia gerar o
acúmulo de dívidas a serem quitadas no exercício posterior, comprometendo a sua
40 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Ob. Cit., p. 202.
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execução orçamentária. Como conseqüência, o gestor do fundo acaba por não
realizar a despesa, gerando mais superávit, o que se adequa à crítica feita pelo
IDESC:
Ao final do exercício, já não há tempo hábil para adotar esses
procedimentos, o que termina por refletir-se em baixa execução da
LOA, além de gerar um acúmulo de “restos a pagar”. Em
conseqüência, o superávit primário tem sido superior àquele
fixado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO41.
Mais um caso, portanto, em que a opção do
Administrador pela realização de superávit primário acaba por sobrepor-se às
finalidades previstas na LC 79/94.
Mais uma prova da violação da Constituição, das Leis,
do Princípio da Separação dos Poderes.
O Executivo, brother, num tá nem aí pro que diz o
Legislativo.
O grave é que o recurso não utilizado, embora
converta-se em saldo positivo em favor do fundo, acaba também não sendo
aplicado no exercício seguinte, pois se tratando de receita não financeira
obtida no exercício anterior, sua utilização acabaria por prejudicar a meta
fiscal a ser alcançada.
Em conclusão, as ilegalidades listadas nesta nota
técnica, concernentes à baixa execução orçamentária do FUNPEN são as seguintes:
a) o contingenciamento preventivo logo no início do
exercício financeiro não encontra amparo legal, pois não aguarda o transcorrer o
lapso temporal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal (um bimestre), a fim de
que se confirmem ou não as previsões de realização de despesa e receita prevista na
LOA;
b) o contingenciamento vem sendo adotado sem a
demonstração de sua necessidade real, ou seja, em desacordo com as balizas legais,
que exigem a comprovação de que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário;
c) o contingenciamento de recursos do FUNPEN é
ilegal, pois a União tem a obrigação de transferir integralmente ao DEPEN os
recursos arrecadados de acordo com a LC 79/94;
d) a utilização dos recursos do FUNPEN para realização
de superávit é ilícita, pois o descaracteriza como fundo especial, mitigando-se a
vinculação que deve existir entre a verba e a finalidade específica para qual foi
arrecadada. Há desvio de poder, pois o administrador substitui a finalidade legal
para a consecução de outro interesse público cuja satisfação não está prevista na
41 Nota Técnica n. 96, abril de 2005. Reforma Orçamentária: riscos e oportunidades. (fl.258)
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norma de regência.
Em resumo, o Governo e governantes engambelam o
povo com conversa para o boi e a boiada dormirem, especialmente os presos e
presas (os PPPs), estes e estas, evidentemente, uns em cima dos outros.
AH! Têm também os internos, aqueles adolescentes
infratores que aquela Senhora altamente DESRESPEITA (a CF/88) disse que
teriam PRIORIDADE ABSOLUTA.
Os contigenciamentos realiazados pelo Governo Federal
..
Os contingenciamentos realizados acima das metas
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fiscais reduzem o volume de recursos para a execução dos programas de
governo. Essa redução é tão expressiva quanto as disponibilidade de recursos que
permanecem na conta única do tesouro nacional sem utilização.
A conta " Disponibilidades por fonte de recursos "
indica o montante dos recursos arrecadados e temporariamente não aplicados,
disponíveis na conta única. O saldo dessa conta, ao final do exercício de 2005,
atingiu R$ 242,6 bilhões, o que representa aumento de 40% em relação aos valores
registrados ao final de 2004.
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De fato, em decorrência dos contingenciamentos
efetivados não só no exercício de 2005, mas em exercícios anteriores, parte dos
recursos arrecadados não tem sido alocada a despesas para as quais
legalmente se destinam. É bem verdade que uma parcela dos recursos registrados
na conta " disponibilidades" refere-se a receitas financeiras, prestando-se algumas
delas ao pagamento da dívida....
Em 2005, foram realizados dispêndios no montante
de R$ 1,1 trilhão, cerca de 22% superior à despesa realizada no exercício de
2004.
Se excluídas as transferências realizadas a Estados,
Municípios e Distrito Federal e os pagamentos relativos à dívida pública
( encargos, amortizações e refinanciamento), a despesa orçamentária realizada em
2005 foi de R$ 349,3 bilhões, o que representou aumento nominal de 14% em
relação ao exercício de 2004.
Os gastos com " encargos especiais ", que incluem o
pagamento de dívidas, transferências de recursos e refinanciamento da dívida
pública federal, representaram cerca de 68% do total das despesas em 2005,
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que, somados às despesas com " previdência social ", responderam por 85% das
despesas totais.” ( Síntese do Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do
Governo d a República - ANEXO)4 2
Como se observa no gráfico acima, o Governo Federal
investiu apenas 0,3 % em Segurança Pública, enquanto que para pagamento de
dívidas públicas foram somados 68% do total da despesa de 2005, o que é um
absurdo!
As condições materiais do encarceramento no Brasil
constituem um problema humanitário, com reflexos muito sérios na segurança da
sociedade.
Encontra-se em debate o tema de política pública de
relevância social. Diante da omissão do Estado, deve haver um meio ao qual a
42 Síntese do Relatório e Pareceres Prévios sobre as Contas do
Governo da República.Disponível em: . Acesso
em:http://www2.tcu.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/PUBLICACOES/
CLASSIFICACAO/CONTAS_GOVERNO/CONTAS06
_ARQUIVOS/index.htm 21 mar. 2007.(fls.1010 – 1016)
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sociedade, por intermédio dos órgãos legitimados, possa socorrer-se e exigir das
autoridades uma resposta apropriada.
O Ministério Público constitui um desses órgãos e a
ação civil pública é o meio adequado.
Abandonar essa possibilidade é privar de razão o
próprio papel do Estado, bem como o poder da coletividade de pleitear melhorias.
A sociedade contemporânea, mais demandante, enfrenta
o problema da carência de recursos, que está no centro da doutrina do possível.
Contudo, esta doutrina não pode ser uma arma de
defesa para um Poder Executivo que se omite, que quase sempre não apresenta
com transparência as suas prioridades e se junge de nefastas afirmações de
jactância e soberba, dizendo-se o salvador do povo.
Nessa circunstância, a ação civil pública se revela até
como instrumento para o Estado se justificar.
A reserva do possível, que não é uma construção
lógica, exige uma adequada valoração de cenário, feita por intermédio do processo
judicial.
Este, mal inaugurado, precisa se desenrolar; somente ao
fim do qual é preciso avaliar as condições em que o interesse público lesado poderá
ser satisfeito. O que não é possível é negar-se à coletividade, por meio amparado
por lei, esse direito subjetivo de provocar o Estado, numa grave situação.
É limitado o poder discricionário ou a conveniência do
Estado de organizar e manter regular sistema de encarceramento.
A carência de implementação espontânea de tal política
pública coloca o ente estatal subordinado à avaliação meticulosa do Poder
Judiciário. Portanto, deve-se implementar, pois isso não é alternativa, assim como
não é alternativa fechar o estabelecimento penitenciário superlotado e em
condições de insalubridade e liberar os detentos.
Não se pode tolerar mais dizer que o Poder Judiciário
não pode intervir nas políticas públicas, como se fosse um negócio da
Administração, que não interessasse à coletividade.
No seu recém lançado “Curso de Direito
Administrativo” (São Paulo: Saraiva, 2005), Marçal Justen Filho, ao enfrentar a
definição de Direito Administrativo, aborda o assunto na perspectiva do pósmodernismo.
Por ser pertinente à discussão ora levantada, vale a pena transcrever
as suas lições, in verbis:
“1.4.6) Um direito administrativo pós-moderno?
A expressão “direito administrativo pós-moderno” indica a
necessidade de tomar em vista as alterações sociais, econômicas e
políticas contemporâneas. Mais precisamente, trata-se de admitir a
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impossibilidade de compreender a realidade contemporânea
(denominada ou não pós-moderna) a partir de conceitos e fórmulas
elaboradas para explicar e compreender o Estado e o Direito de
cem anos atrás.
Ou seja, o direito reflete as vicissitudes e características do
universo político, social, econômico e cultural em que se insere. A
evolução civilizatória exige do doutrinador a atualização de suas
propostas, sob pena de revoltar-se contra fatos e expor ao leitor um
direito que já deixou de existir.
Mas também impõe que as novas necessidades sejam identificadas
e expostas, especialmente para que o Estado neutralize os excessos
e se valha de seu poder como instrumento de controle da atuação
privada. O direito administrativo pós-moderno envolve a
convocação do Estado para a defesa de valores essenciais e para o
controle e repressão dos abusos propiciados pela concentração do
poder econômico e pela afirmação de uma sociedade de
consumo.43
Tal abordagem constitui-se num convite para conferir o
controle da atuação do Estado, ou a sua ausência, sob uma ótica que coloca a
sociedade, pelos seus canais competentes, como parceira na construção de um
mundo mais humano e menos cruel.
Nesse contexto, o ente estatal pouco a pouco é exposto
às exigências coletivas. Mas isso ocorre não porque necessariamente deva haver
menos Estado, mas sim para que o Estado, onde deve estar presente, o seja com
mais resultados, isto é, com eficiência e efetividade.
O Funpen e o FNSP foram criados para apoiar projetos
na área de segurança pública e na prevenção à violência, financiar e apoiar
atividades e programas de modernização e aprimoramento do Sistema
Penitenciário Brasileiro. Segundo especialistas, os dois Fundos são as principais
fontes de financiamento para investimentos no combate ao crime pelos Estados.
Servem para comprar armas e viaturas, por exemplo.
Contudo, parecem não ser tão importantes para as
autoridades federais. Prova disso é a diminuição dos recursos dos Fundos, prevista
no Projeto de Lei Orçamentária encaminhado pelo Executivo ao Congresso.
A lei orçamentária do exercício financeiro de 2007 (ANEXO - fls. 839 – 847), nº
11.541/07, no anexo II, contempla, para o Programa 0661 – Aprimoramento da
Execução Penal, suas Ações e Títulos, da Unidade Orçamentária FUNPEN, uma
fixação de despesa na ordem de R$ 210.954.807,00.
Assim, uma vez que o sistema das finanças da União
determina que, ao ser fixada a despesa, seu valor seja lançado na receita, para a
implementação da política pública correspondente, este é o valor que deve ser
43 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
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repassado ao gestor, que tem a competência exclusiva para administrar a verba
orçamentária, não se olvidando que a fonte da receita é aquela que está definida na
lei, no caso LC 79/94 (art. 2º).
Para tratar da segurança pública no Brasil, os
governadores da Região Sudeste se reuniram para discutir propostas e para
participar da instalação do Gabinete de Ação Integrada do Sudeste. Eles criticaram
a diminuição da verba para o setor e elaboraram um documento, com seis pedidos,
que foi enviado ao presidente Lula. O aumento do efetivo da Polícia Federal e o
não contingenciamento da verba para a segurança foram algumas das solicitações.
Essas assertivas merecem o abono da jurisprudência,
como se vê do seguinte precedente, abaixo destacado, ad litteris:
Ementa: Processual Civil. Ação Civil Pública. Estabelecimento
Penitenciário. Lotação. Ministério Público. Legitimidade. 1 – Não
viola o art. 535 do CPC o acórdão que, sem enfrentar todos os
pontos suscitados, decide a causa com suficiente motivação, sem
qualquer prejuízo para o recurso da parte. 2 – O Ministério
Público tem legitimidade para, através de ação civil pública,
compelir o Estado a implementar política pública, necessária à
segurança da coletividade, como a adequada custódia de
detentos, observada a programação orçamentária. A ação civil
pública é o instrumento adequado para buscar a devida satisfação
de um interesse público lesado. 3 – O dever de implementar a
política pública de relevância social, observada a conformação ao
planejamento orçamentário, é uma discussão que ultrapassa a
simples conveniência ou poder discricionário da Administração. O
direito administrativo pós-moderno acusa “a impossibilidade de
compreender a realidade contemporânea a partir de conceitos e
fórmulas elaboradas para explicar e compreender o Estado e o
Direito de cem anos atrás” (Marçal Justen Filho). A sociedade
moderna não tolera mais o preconceito da intervenção do
Judiciário nas questões da Administração Pública (Eliana Calmon,
Resp 503.028-SP), como se estas fossem um negócio que não
interessasse à coletividade. A falta de implementação
espontânea da política pública (organizar e manter regular
sistema de encarceramento) fundamental subordina o ente
estatal ao crivo do Judiciário. Não implementar, ou fazê-lo
quando quiser, não é alternativa. Não cabe ao juiz, na espécie,
sequer suscitar a reserva do possível. Essa doutrina, que não é
uma construção lógica, exige uma apropriada valoração de
cenário, realizada através do processo judicial que mal se
inaugurou; somente ao fim do qual se saberá quais as melhores
condições para satisfazer o interesse público lesado. O que não é
possível é negar à coletividade, através do seu canal legítimo, o
direito público subjetivo de desafiar o Estado, numa situação que
se revela grave demais para deixar ao sabor da conveniência
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administrativa e política. 4. Parecer pelo provimento do recurso
para que a ação tenha prosseguimento.”(Recurso Especial n.º
726533/RJ – Quinta Turma)
Conclusão
O cenário em que posta a pretensão razoável do
Ministério Público e a sua excepcionalidade garantem a viabilidade do instrumento
escolhido pelo órgão legitimado da sociedade.
Permito-me mais algumas assertivas (divagações).
Seria bom que todos nós operadores do direito
descêssemos de nossos BERÇOS EXPLÊNDIDOS para verificar como anda a
situação da população brasileira em geral e, em particular, da população carcerária.
Mas, como se diz, e sou obrigado a concordar, que no
Brasil só se prendem PRETO, PUTA E POBRE e, já que somente estão presos os
pretos as putas e os pobres, não há razão para que a União deixe de honrar os
compromissos com o pagamento de dívida externa, com o uso de cartões
corporativos e outras cositas más para dar uma prisão decente aos excluídos da
sociedade.
Aliás. É melhor assim.
Facilita a EUGENIA SOCIAL promovida
diuturnamente pelo Estado, cada vez mais militarizado e assassinando os
pretos/pobres/putas, especialmente os favelados.
Ah! É verdade!
O eterno DELFIM NETO relembra que quanto menor a
população maior será a relação povo/PIB.
Tem fundamento.
Vamos pagar a dívida externa e acabar de vez com os
PPPs.
Como já foi dito e escrito acima, o TCU já fez sua parte
para tentar ajudar a incompetência governamental para gerir o FUNPEN.
Relembro. TC-004.586/2006-0 Na linha do
entendimento proferido mediante o Acórdão 1.640/2003 – Plenário, as ações
financiadas com recursos provenientes do Fundo Penitenciário Nacional –
Funpen, instituído pela Lei Complementar 79/1994, não se submetem, excepcional
e provisoriamente, às sanções de suspensão de transferências voluntárias a que se
refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar 101/2000.
O governo/Executivo dispõe do dinheiro para aplicar na
melhoria do sistema penitenciário, tudo fundamentado na Constituição e nas Leis e
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respectivos regulamentos já citados.
Não o faz.
Faz somente o que esperam o mercado financeiro e os
banqueiros e os que medem o risco-Brasil etc.; manda tudo para o superávit
primário.
Repetindo.
Tem o dinheiro; tem o que fazer (e muito); não faz.
Pior.
Desvia recursos carimbados do orçamento para outras
finalidades. Isso é crime de responsabilidade, improbidade administrativa e até
ilícito penal.
A base para que obrigatoriamente faça é Constitucional,
Legal, Regulamentar (Princípio da Separação de Poderes – o Administrador
amplica a Lei de Ofício).
Será que a conduta de não fazer, justificando ausência
de projetos, culpa dos Estados, Municípios, se enquadra em discricionariedade de
política governamental? Mesmo com as determinações supra e exaustivamente
citadas?
Será que se pode admitir que um governo tenha um
dinheiro específico para determinada ação constitucional e legalmente determinada
não fazer absolutamente nada com este dinheiro, a não ser pagar juros da dívida
externa?
Ou fazer só o mínimo e divulgar cartilhas com
conversas pra boi dormir dizendo que fez muito?
Será que se o Judiciário determinar que o governo
cumpra a constituição e as leis e decretos; que siga as recomendações nacionais e
internacionais para que os presos tenham um mínimo de condição digna de viver;
que faça que, quando voltarem ao convívio social, os presos e presas voltem como
cidadãos de bem, não como escolados na pior escola de crimes que existe;
Será que se o Judiciário determinar o cumprimento da
PRIORIDADE ABSOLUTA do adolescente;
Será que se o Judiciário determinar, em prazo razoável,
que o Governo use o dinheiro que lhe foi confiado pelo Legislativo para tudo isso e
mais para manutenção de casas-abrigo para vítimas de violência doméstica;
Será que tudo isso seria invasão do Judiciário na
autonomia e na discricionariedade do Executivo.
O que tem o Ministério Público com isso?
Ganho meu salário (muito bom, por sinal), minha
família vive muito bem, com carro, casa.
Da mesma forma os Membros do Judiciário em
qualquer instância? Temos alguma coisa a ver com o que narra Dráuzio Varella na
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Estação Carandiru?
Será que temos a ver com o suicídio do cidadão que
cometeu um delito e foi estuprado e seviciado várias vezes em uma cela onde
sequer podem ir ao banheiro à noite (se está preso, tal cidadão deve ser pobre, preto
ou puta, ou no máximo ou mínimo, o conjunto de tudo misturado com favelado –
senão não estaria preso – teria Habeas Corpus concedido pelo menos pelo Eg.
STF)?
Ou num lugar em que presos com mais de 5 ou 6 anos
de cadeia tem 100 % (cem por cento) de chance de estarem com o vírus da AIDS
(vide Estação Carandiru – Dráuzio Varella – podem também assistir ao filme)?
Todos. Todos temos tudo a ver.
Todos fazemos vistas grossas a pseudopolíticas que se
destinam a pseudoprojetos, que se destinam a perpetuarem quadrilhas no mando do
Brasil, em que o Mandatário Maior nunca soube, sabe ou saberá de nada.
Todos fazem vistas grossas a um governo incompetente,
que tem dinheiro pra fazer e bota culpa nos outros, principalmente nos próprios
cidadãos, deixados à própria sorte.
Claro! A culpa é do povo! É do sistema social!
Discursa-se com ou sem método e fica-se somente no discurso, até anunciar-se . . .
Não se tem dúvida de que este Governo foi reeleito pelo
povo, pela via legal e democrática.
Mas o povo não dá ao Governo discrição para atuar
onde existe vinculação.
Aí entra o Judiciário.
Imaginem os presos (começa mesmo com P. P de preto,
pobre, puta).
Dia-a-dia, vemos o quadro de violência assolar o Brasil.
Pior.
Vemos as Organizações Criminosas comandadas de
dentro dos próprios presídios, via celular, “conseguidos” pelos presos.
Vemos diariamente, já não é mais incomum, ataques
coordenados em mais de 1 Estado da Federação, como no caso do PCC de São
Paulo, do CV do Rio de Janeiro.
O que temos em um presídio?
O que temos em uma Delegacia?
Amontoados de presos (PPPs do Haiti do Gilberto Gil)
que se especializam na arte do crime.
Por qual razão?
Faltam investimentos, trabalho e VERGONHA-NACARA
dos Governos (Executivos) para a a educação dos presos, melhoria do
sistema carcerário, aumento do número de vagas, reinserção dos condenados,
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separação dos presos provisórios dos já condenados, separação por crime cometido.
O Constituinte e o Legislador Ordinário deram ao
Executivo uma obrigação e também deram a CONTRAPARTIDA ESPECÍFICA, o
FUNPEN.
O Executivo tem o dever, constitucional e legal, e tem o
poder/dinheiro específico – o FUNPEN.
E qual a lenga-lenga utilizada?
A mesma falácia de sempre: falta dinheiro.
NÃO FALTA DINHEIRO.
Muito se fala também em falta de projetos para gastar o
dinheiro.
Essa é ainda mais difícil de engolir, contudo bem mais
fácil de corrigir pelo Chefe do Executivo (desde que o queira e tenha competência
para tanto):
1. Tira o Ministro INCOMPENTENTE, que não
sabe criar um projeto para gastar o dinheiro que está ali;
2. Tira aquele que pega o dinheiro do FUNPEN e
manda para o superávit primário;
3. Tira lá quem quer que seja, mas deixe a falácia, a
INCOMPETÊNCIA de lado e usem o dinheiro que está ali, que o Legislador
MANDOU o Governo gastar com aquilo.
Veja, Excelência.
Não é caso de discricionariedade.
A Constituição e as Leis dão ao Executivo um DEVER.
Dão também a necessária contrapartida do dever, dão o
PODER de, se tiver poder/dinheiro, fazer os projetos, fazer o que for necessário
para cumprir o que mandam a Constituição e as Leis.
O Governo não faz! E aí?
Seriam tais obrigações discricionariedade
administrativa.
Não. Os próprios sites governamentais já citados em
seus manuais dizem que não.
Pergunto:
1. Se o Governo, direta ou indiretamente, pega um
cidadão e quebra seu sigilo bancário, o que faz o Judiciário? Diz que é
discricionariedade?
2. Se o Governo, direta ou indiretamente, compra
votos de Deputados e Senadores, o que faz o Judiciário? Diz que
discricionariedade?
3. Se o Governo, direta ou indiretamente, monta um
esquema de corrupção chamado mensalinho ou mensalão, o que faz o
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Judiciário? Diz que é discricionariedade?
4. Se um Policial Militar barbariza um cidadão de
bem sob pretextos quaisquer e algum (des)afortunado filma, o que faz o
Judiciário? Diz que é discricionariedade?
Quer saber o que pensa o Brasileiro (pelo menos alguns
que pensam e têm coragem de falar) sobre nós, Procuradores, Promotores, Juízes,
Desembargadores?
Bem, pincei na quarta-feira 07.03.07 um comentário
sobre uma manchete do CONJUR. Esta manchete diz respeito a um julgamento
improcedente de um pedido de improbidade, ad litteris44:
Luiz Pereira Carlos (Comerciante - - ) 07/03/2007 - 06:54
Claro... Dano ao contribuinte e cidadão nada representa ao
PODRE PODER JUDICIÁRIO. Fala sério cumpadi....
O BAGULHO É DOIDO... O PROCESSO É LENTO... E A
PARADA É SÉRIA CUMPADI !!!
Que os traficantes e as novas milícias são criminosos bárbaros,
que cometem crimes hediondos, que nos assustam e nos trazem
um clima de terror, que precisam ser contidos e trancafiados na
forma da lei, não temos a menor dúvida.
No entanto o que mais me aterroriza não são esses bandidos
notórios, aliás, também não são esses bandidos notórios que mais
cometem crimes hediondos, tão pouco os que mais matam
inocentes diariamente no Brasil.
Na verdade... o que mais me aterroriza nesse País são os JUíZES,
DESEMBARGADORES, PROMOTORES E
PROCURADORES, que aterrorizam os cidadãos muito mais do
que qualquer MARCOLA, FERNANDINHO BEIRA MAR,
ELIAS MALUCO, CACIÓLA, MARCOS VALÉRIO,
MENSALÕES, DOSSIÊS, ETC., até mesmo mais que os próprios
PREFEITOS, GOVERNADORES, PRESIDENTE,
SENADORES, DEPUTADOS E VEREADORES.
Afinal uma Nação sem JUSTIÇA, ou com uma justiça conivente,
omissa, cafetina da impunidade, que chafurda na hipocrisia
constitucional, que chega ao extremo de relatar, definir, dirimir e
por fim julgar ATOS INCONSTITUCIONAIS E CRIMINOSOS
deliberando como se fosse LEGAL E CONSTITUCIONAL, ou
seja, INSTITUCIONALISANDO OS CRIMES praticados pelo
ESTADO. Estado esse que há muito está literalmente dilacerado
como ESTRUTURA SOCIAL DEMOCRÁTICA. Não tem
credibilidade moral, intelectual, para propor reformas no
Judiciário, medidas de segurança nacional, para decretar
tolerância zero, ou apontarem supostos Terroristas.
QUEM MATA MAIS INOCENTE, QUEM ATERRORIZA
MAIS A POPULAÇÃO?

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Essa é a resposta que procuramos a cinqüenta e sete anos, desde
que no morro do juramento foi feito à primeira promessa do crime
organizado aos moradores, onde Tião Medonho ao discursar para
a plebe, prometeu; Todo dinheiro dos assaltos e do crime
reverterão em parte para suprir as necessidades da comunidade.
Porém, muito antes deles os políticos já faziam tal prometimento,
e aí está a estrutura do Estado mais que corrompida, e matando
inocentes diariamente aos montes de todas as formas cruéis e
hediondas. Os poderes judiciários, em cima do muro fazendo pose
de sisudo e rogado, assistiam passivamente e reagiam tímida e
modestamente aos acontecimentos. Melhor, bem melhor do que
hoje que já desceram do muro e estão atuantes na sua grande
maioria aliados ao *ESTADO PARALELO.
E não adianta esse papo de reforma do judiciário, que o caminho
não é esse, essa história de facção criminosa comandos
organizados isso só existe de fato e de DIREITO junto aos
poderes públicos constituídos, EXECUTIVO, LEGISLATIVO e
JUDICIÁRIO que se organizam para furtar e se locupletar à custa
do povo, o resto é conversa fiada pra iludir a cidadania, que por
sua vez finge que acredita e aposta no terror e no caos urbano
como solução.
Não tem essa de morador da favela ter medo de Bandido nem de
Milícia. O entendimento é que existe uma guerra entre pobres e
ricos, poderosos e humilhados, achacadores e achacados e eles
sabem perfeitamente que na guerra morrem inocentes. Um milhão
de moradores numa determinada comunidade de pobres ou ricos,
onde todos amam e preservam suas famílias, se entenderem que o
traficante ou qualquer um estiver excedendo o pacto é literalmente
esmagado pelo povo.
Esse papo de dizer que o bandido é um monstro, não é mentira,
mas que os moleques tem algum ideal naquela mente torpe que
caminha e trilha por linhas tortas objetivando algo maior. Isso é
fato notório e de difícil análise. O que está acontecendo na pobre
sociedade Brasileira, é um grupo de revoltados analfabetos,
conseqüentemente primatas e despreparados, desempregados,
famintos, desassistido pelo poder público, marginalizados, que
não tem acesso as suas reivindicações que usam do expediente
cabível em sua mente, de traficar para expor com crueldade suas
revoltas, arrumar grana para combater e se fortalecer diante do
irresponsável desprezo das classes mais abastadas, em tempo que
destrói através do vício os seus inimigos na esmagadora maioria
desta classe média e alta, que é sem duvida o seu alvo. Tudo
indica que os motivos não são meramente torpes como aparenta
ser do tipo querer enriquecer ou ficar famoso, ter muitas mulheres
e ser o dono do poder, etc. Caso esse fosse o interesse se
contradita com o curtíssimo tempo de vida que os mesmos têm,
sabem e estão vendo que seus colegas morrem assassinados, mal
caem por terra, de imediato aparece um novo líder para desafiar.
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Quem quer grana, poder, mulher e fama querem tempo para curtir
tudo isso; coisa que bandido jamais terá no front com a nossa
gloriosa PMRJ.
Portanto cidadãos Brasileiros, muita calma e muita atenção nessa
hora. Estamos colhendo o que plantamos. O momento é
irreversível e nem sempre o que se parece ou se enxerga
representa o caminho da verdade.
Luiz Pereira Carlos.
RJ, sábado, 13 de janeiro de 2007.
*Federação (Teoria do Estado) – Gênero de união de Estados de
que são espécies: a Confederação e o Estado Federal. A diferença
entre ambos é que na Confederação os Estados preservam sua
soberania, podendo se retirar a qualquer momento, ao passo que
no Estado Federal os Estados perdem sua soberania ao se unirem,
submetendo-se todos a uma constituição que lhes dá mera
autonomia, em face do Poder Discricionário. Qualquer tentativa
de legislar em separado ou propor pacotes de segurança, só é
possível com respaldo na Constituição Federal.
Simulei também um diálogo com um conhecido meu lá
pras bandas do Meu Goiás.
– Ei, dotô?
– Diga aí, bicho – falo eu.
– O sinhô já me disse tudo o que escreveu e pediu pro
seu Juiz, mais me fala, num farta uma lei pra que os hômi possa fazê o certo?
– Não, Meu Chapa, não faltam Constituição e Leis
para que o Governo (os Governos), porque os Constituintes (aqueles caras,
deputados e senadores, que fizeram a Constituição em 1988 – viu os artigos
que eu citei lá em cima?) e o Legislador Ordinário (Deputados e Senadores, os
caras que fazem as leis) criaram um obrigação para os Governos (Executivos)
fazerem tudo isso, pela Constituição e pelas Leis e seus regulamentos.
– Uai, sô!?!? (lá vem o chato de novo) Num adianta
criá obrigação sem dá dinhero presses governo trabaiá, fazê o que tem que
fazê!
– Mas aí é que tá a parada, bicho! - respondo –
aqueles caras que eu te falei (Constituintes e Legisladores Ordinários) fizeram
as Leis, mas criaram um negócio chamado Fundo Específico, o Fundo
Penitenciário. Fundo, cara, é mais ou menos para onde o dinheiro vai para
fazer certas coisas, e se o Fundo é específico, como o caso do FUNPEN, o
dinheiro que tá lá só pode ser gasto para resolver os problemas dos presos,
não pode ser usado pra outra coisa. E olha que lá tem dinheiro pra caramba.
Sabia que até um pedaço do dinheiro das loterias, como a loto e loteria
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esportiva, vai para o governo usar nesse negócio.
– Mais intão, dotô! Se tem a tar da Constituição e das
Lei mandando os governo resolvê os probrema dos preso e tem dinheiro pra
isso no tar do Fundo Específico, pruquê que tá essa merda toda aqui no
Brasil?
– Bem, cara! Vô tentar te explicar. O Governo
arrecada o dinheiro, manda o dinheiro para o FUNPEN, mas não gasta tudo.
Por exemplo, se tem 100 milhões, ele só gasta 30 e manda o resto para o que se
chama superávit primário.
– Calma, já vou te explicar.
– Como acontece com a saúde (não tem médico, nem
remédio suficiente no posto), com a segurança pública (já viu quanto ganha
nosso primo PM?), com a educação (coitado do W...., ganha só o saláriomínimo
pra dar aula no C...., e olha que fez até faculdade);
– Fala direto, sô!
– Tá bom. O Governo tem que pagar os juros da
dívida externa, então ele pega todo o dinheiro desses trem que eu te falei,
inclusive o dinheiro específico que as tais Constituição e Leis mandaram o
governo gastar só para melhorar o sistema penitenciário. Vai tudo pros
banqueiros. Viu quanto dinheiro os bancos anunciaram que ganharam no ano
passado? Tá vendo, bicho! Quem mandou votar no homem.
– Mais, dotô, num tem nada pra gente fazê pra obrigá
os governo a gasta certo?
– Pô, bicho, ter até que tem, mas o Poder Judiciário
(não todos Juízes, Desembargadores, etc.) diz que cuida de cumprir a Lei, mas
isto só serve pros preto, pobre e puta, lembra do ditado?
– Cumé que é, dotô?! E o sinhô num é dum tar de
Ministério Público, Promotor de Justiça? E deixa isso passá? Cumé que o
Governo vive falano que não tem dinheiro pra isso? Mi exprica . . .
– Sô (cara chato, penso eu). . .Vamo mudá de assunto!
– E hoje, que que vai dá? Flamengo ou Madureira . .
.???? (deu mengão na cabeça . . .)
Transcrevem-se, abaixo, trechos do Anexo III, fls. (787
– 789), Direitos Humanos, um retrato das unidades de internação de
adolescentes em conflito com a lei. Transcrevemos apenas as constatações de São
Paulo e Rio de Janeiro, remetendo o leitor ao restante, ad litteris:
Região sudeste
São Paulo
Constatações:
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A partir das observações da estrutura física, do contato com os
funcionários, dos relatos dos adolescentes e das marcas corporais, a
grave constatação é a de que a Febem - SP é um sistema prisional,
pautado pelas práticas de tortura, negligência e humilhação no trato
com os adolescentes sob a responsabilidade do Estado, em completo
desacordo com o estatuído pelo Estatuto da Criança e do Adolescente.
O ambiente é de intensa violência, que atinge os internos e
funcionários, física e psicologicamente.
Foi possível observar e entrar em contato com adolescentes que
sofreram castigos físicos e estavam aprisionados em celas.
Até o presente momento, não houve implementação efetiva de um
plano sócio educativo para estes adolescentes; há a ausência de um
projeto e de qualquer atividade profissionalizante em consonância
com uma proposta sócio - educativa; há forte tendência de culpalizar
os adolescentes pelos acontecimentos violentos ocorridos no interior
das unidades; e tendência de resolver os conflitos somente na esfera
da segurança. Também ausência da responsabilidade da Febem pela
capacitação continuada dos funcionários com vistas a realização de
um atendimento educacional dos adolescentes e a superar as práticas
de violência.
Constatou-se nítida discrepância entre a fala das supervisoras
entrevistadas, o relato dos adolescentes e as observações realizadas
pela caravana no interior das unidades.
Portanto, as constatações supra citadas evidenciam as graves
violações de direitos dos adolescentes, a vigência do sistema
carcerário no cumprimento da medida sócio educativa de privação de
liberdade e a ausência de perspectivas concretas na construção de
uma política e proposta de atendimento aos adolescentes.
Rio de Janeiro
A visita no Rio de Janeiro contou com oito pessoas: três
representantes da Comissão de Direitos Humanos do CRP - RJ,
psicólogas Ana Carla Silva, Suyana Barker e Maria Beatriz Sá Leitão;
dois representantes da OAB, Ana Cristina Britto Lopes (CDHOAB
Rio) e Edvandro Machado Cavalcante (CDHOAB Rio); dois
representantes do justiça global, Sandra Carvalho e Camila Ribeiro; e
uma representante do Movimento Moleque, Mônica Cunha. O
aspecto sigiloso da inspeção não permitiu que se fizesse um pedido
oficial de autorização para a visita, um trâmite habitual. O caráter
surpresa, por outro lado, dificultou que outras organizações e
instituições participassem, já que foram convidadas próximas ao dia
da visita.
Unidade de Internação Visitada: Instituto Padre Severino (Degase),
localizada na Ilha do Governador, Rio de Janeiro ( estabelecimento
público). A entrada na unidade foi possibilitada por uma consulta da
representante da OAB - Rio ao desembargador Siro Darlan, pedindo
que este intercedesse junto ao Departamento de Ações Sócio
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-educativas/Degase, para que a comitiva fosse autorizada a entrar na
unidade. Após fala do desembargador com o diretor do Degase,
presente na unidade, foi autorizada a entrada do grupo. O
desembargador Siro Darlan, na condição de conselheiro do Conselho
Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, coincidentemente
visitava a unidade com diversas outras pessoas, inclusive
representantes da Anistia Internacional e do Child Hope ( Londres)
Características da unidade: nesta instituição cumpre - se medida
sócio educativa em caráter provisório ( prazo de 45 dias). É voltada
para adolescentes do Patologia masculino. A lotação é de 320
adolescentes. Os alojamentos são inadequados, com características de
cela; o ambiente tem pouca ventilação, é quente, pequeno, alguns
exalando mau cheiro.
Foi relatado por adolescentes que estes só saem das "celas" 15
minutos por dia e que, às vezes, nem saem. A instituição, por meio de
um agente, informou que os adolescentes saem regularmente.
Quanto à saúde dos adolescentes, tivemos relatos de sarna e de dor de
dente. Um adolescente mostrou sinais de traumatismo toráxico e
afirmou ter sido efeito de espancamento; outros relataram ter sofrido
tapas, socos e castigos. Reclamam que, às vezes, a troca de roupas é
feita de dez em dez dias.
O médico ali presente diz que não são distribuídos preservativos e
que o exame de HIV só é feito " quando pedem". Disse também que
os medicamentos não são suficientes.
Alguns adolescentes afirmaram que vêm de outros estados e que tem
problemas quanto à documentação. Outros afirmaram que, apesar de
terem recebido sentenças de liberdade, continuam no local. A
"escola" atende a 60 adolescentes pela manhã e a 60 à tarde, e há um
sistema de rodízio para atender a todos. Chamou a atenção um grande
formigueiro, ocupando um espaço de aproximadamente 3 metros
quadrados de extensão, dentro de uma sala de aula.
Alguns adolescentes afirmaram que as famílias são revistadas e que
algumas são solicitadas a ficarem nuas.
Um agente disse que trabalham 15 agentes por turno, quando
precisariam de, pelo menos, o dobro, já que há superlotação.
Em síntese, foram constatadas, principalmente, condições
absolutamente inadequadas das "celas" onde se encontram os
adolescentes e superlotação, com todos os efeitos que este fato
acarreta. Quanto aos relatos dos adolescentes, estes " falam por si só",
apontando para um sofrimento cotidiano.
As questões relacionadas à saúde também são preocupantes, bem
como o número de agentes em serviço.45
Encontrou-se na internet charge interessante sobre a
Justiça denominada gigante adormecida (http://charges.uol.com.br/2007/03/15/cotidianogigante-
adormecida/?modo=baloes), a qual se ousa transcrever e recomendar que se
45 Conselho Federal de Psicologia e Conselho Federal da Ordem dos Advogados o Brasil. Direitos Humanos, um retrato das
unidades de internação de adolescentes em conflito com a lei. 2° edição, 2006 (fls.774-838)
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ouça, ad litteris:
Gigante Adormecida
- Pai, quem é essa ?
- Essa é a justiça, filho!
- Ah, bom tá explicado!
- Explicado o que?
- Com esse negócio tampando o olho não dá mesmo para ela enxergar
o que tá acontecendo no Brasil!
- Ham! Não, filho, ela é cega assim porque tem que ser imparcial!
- Mas olha, Pai ! O negócio tá tampando as orelhas dela também! Por
isso é que ela não tá ouvindo a revolta do povo com essa violência
toda, com essa roubalheira!
- Filho, a Justiça não pode sair resolvendo as coisas quem faz as leis é
o Congresso!
- Eu não tô falando pra ela usar essa espada grandona e sair
resolvendo na porrada que nem num game! Mas não é ela quem
condena, quem prende, quem solta? Então! Podia participar mais,
ajudar a mudar e não ficar aí sentada ... ah... esquece!
- O que ?
- Não tem como levantar. Ela tá pregada aí, ó!
- Pois é, filho! Justamente porque ela tem uma espada desse tamanho
ela não pode se levantar daí e botar pressão no Congresso e no
Governo entende?
- Tá, Pai. Mas ela tem boca, ó! Ela podia falar! Será que ela não sente
o nosso medo, a nossa dor a ....Hum...Mas como eu sou Burro....
- Porque garoto?
- O coração dela é de PEDRA , Ô! 46
Abaixo um texto, se não me falha a memória, do i.
Membro do MPF Dr. CELSO TRÊS, ad litteris (não deixem de ler, please),
principalmente estas:
...
Em 10 anos(1994 a 2004), o erário despendeu R$ 728 bilhões com
pagamento de juros e encargos da dívida pública. É 4,5 vezes
maior do que todos os investimentos feitos pela União, excetuadas
as inversões das estatais. Nesse período, a dívida líquida do
governo federal aumentou de R$ 65,8 bilhões(dez/2004) para R$
601,4 bilhões(dez/2004 –
retratando estudo da Consultoria de Orçamento e Fiscalização da
Câmara dos Deputados)
Em 2003, início do Governo Lula, o Brasil pagou R$ 145,205
bilhões de dívida pública. Em 2004, 128,3 bilhões. A dívida paga em 2004 seria suficiente à
construção de 6 usinas do porte de Itaipu.
2007.(fls.117-118)
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17.04.05).
Em 2004, o Brasil atingiu o 6º maior superavit primário do
mundo.
Apenas em janeiro/2005, apesar do superávit primário (maior
desde 1991), de R$ 11,373 bilhões, a dívida pública cresceu R$
902 milhões.
Em fev/2005, a dívida cresceu R$ 18,7 bilhões. De 826,70 bilhões
registrados em janeiro, o estoque da dívida em papéis federais
subiu para R$ 845,4 bilhões em fevereiro. Do montante da dívida,
56,60% é pós-fixada, regida pela selic.
Para 2005, a meta do governo é superávit primário é de 4,5%,
equivalente a R$ 79 bilhões.
Aos próximos três anos(2005 a 2007), Brasil acertou com o FMI a
redução do superávit primário, passando de 4,25% para 4,1 %,
ou seja, de R$ 80 bilhões para R$ 77,2 bilhões. A diferença, R$
2,8 bilhões, pode ser investido em infra-estrutura, desde que
tenha retorno financeiro, ou seja, excluído investimento no
social.

“Queremos comer o superávit primário”(faixa
ostentada no protesto do MTD – Movimento de
Trabalhadores Desempregados.

Na renda per capita, igualmente considerada a paridade do poder
de compra, como parâmetro, todavia, o PNB(Produto Nacional
Bruto), o Brasil ocupa apenas a 86ª posição com US$ 8.020.

Os investimentos, ou seja, recursos destinados a aumentar a
capacidade do Estado produzir bens e serviços, é aviltada. Até
27.11.04, o índice de execução do orçamento de 2004 era de
apenas 19,4%. Previstos R$ 12.537 bilhões, foram executados
somente R$ 2.427 bilhões. Na saúde, v.g., apenas 13 % do fixado
na lei orçamentária foi cumprido.

Em 2004, o gasto com o avião presidencial, US$ 56,7 milhões, foi
superior a todo o investimento em saneamento básico.
“Gastos com a Saúde ferem Constituição. Ministério admite não
aplicar na área o mesmo valor dos gastos de 2004 mais a variação
do PIB.”.
Tomando-se o mote do assassinato da Missionária Dorothy Stang
no Pará, religiosa engajada na justiça social da terra, “Planalto
reteve verba para Paz no Campo. Dos 4,5 milhões autorizados no
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Orçamento de 2004 para o programa, apenas 1,8 milhão foi gasto,
40% do total.”.
Para 2005, o “governo maquia cortes e dificulta gasto ministerial
... O corte anunciado ficará entre R$ 7 bilhões e R$ 8 bilhões, de
um total de 21 bilhões em investimentos. Mas os ministérios terão
de reduzir ainda mais os gastos. Será criado um redutor para a
liberação da verba já autorizada por lei ... Com os cortes
maquiados, o governo tenta reduzir seu desgaste político após
perder a eleição para presidência da Câmara. Avalia-se que um dos
motivos da vitória de Severino Cavalcanti(PP-PE) foi a não
liberação de emendas parlamentares”.
Para 2005, o saneamento sendo o principal corte, reduz em R$ 15,9
bilhões os investimentos, os quais estarão limitados, no máximo, a
R$ 12,5 bilhões.
Desviado ao superávit primário, em 2003 e 2004, mais de R$ 300
milhões, proveniente de multas e seguro obrigatório, deixaram de ser
aplicados na educação e prevenção dos acidentes de trânsito,
registrando-se cerca de 30 mil mortes/ano em eventos de trânsito.

Remanesce a histórica e perversa prática de desvio de finalidade,
executando o orçamento no interesse da base aliada do congresso
nacional, boicotando os parlamentares de oposição, não obstante
o caráter vinculante da lei orçamentária (“Com verba, Câmara
vota MP”.

O Brasil tem 14,6 milhões de analfabetos (até 15 anos). A
escolaridade média é de apenas 6,4 anos. Em favelas e assentamentos
precários vivem 6,6 milhões de pessoas. Aos serviços de água, esgoto
e coleta de lixo, 41,8 milhões não têm acesso simultâneo. Em 1980,
havia 11,4 homicídios por 1.000 habitantes. Em 2003, 29,1.
...
Sabido que a arrecadação tem, não apenas atendido, como superado o
projetado, o cumprimento do orçamento, legalmente diminuto o
contingenciamento não obstante sua indiscriminada prática, sendo
ímprobo, criminoso o pagamento a maior da dívida pública,
excluindo recursos das áreas sociais.
Em 2004, despendeu-se R$ 74 bilhões na área social: a) R$ 5,9
bilhões do fundo de combate à pobreza (bolsa família); b)R$ 5,8
bilhões do Loas, art. 203, V, da CRFB; c) R$ 9,8 bilhões segurodesemprego;
d)R$ 1,8 bilhões renda mensal vitalícia,
INSS(invalidez/idade); e)R$ 48,7 pagamentos do INSS até 01 salário
mínimo(rurículas, etc., que geralmente não contribuíram a
aposentadoria). Todavia, apenas os juros e encargos da dívida pública
somaram R$ 74,1 bilhões, ou seja, cerca de 7% do PIB.
A Previdência social não é deficitária, consoante prova estudo da
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ANFIP (Associação dos Auditores Fiscais da Previdência). O
superávit é desviado à cobertura do superávit primário.
Em 2004, a arrecadação teve: Cofins (R$ 77,29 bilhões), CSLL (R$
19,31 bilhões), Contribuição sobre a folha de pagamento (R$ 93,77
bilhões), CPMF (R$ 26,39 bilhões), Concurso de prognóstico (R$
1,45 bilhões), Receita própria do Ministério da Saúde (R$ 0,81
bilhões), outras receitas do INSS (R$ 1,24 bilhões), Outras
contribuições sociais (R$ 0,07 bilhões). Total: R$ 220,34 bilhões.
Em contrapartida, as despesas de 2004: Benefícios (R$ 134,07
bilhões), Saúde (R$ 32,15 bilhões), Assistência Social (R$ 5,67
bilhões), Custeio e pessoal dos Ministérios da Saúde e da Previdência
(R$ 4,07 bilhões), outras ações da Seguridade Social (R$ 1,84
bilhões). Total: R$ 177,80 bilhões.
Superávit da Previdência em 2004: R$ 42,53 bilhões.
Em 2004, o Brasil fechou com 98 mil milionários (mais de US$ 1
milhão em patrimônio, dados do Banco de Investimentos Merrill
Lynch.

Relevante que incidentemente nas diversas ACP’s ajuizadas em
face dos direitos fundamentais, rebatendo o corrente argumento
das limitações orçamentárias, seja abordado o vilipêndio ao
orçamento.
Constituição da República, “verbis”:
“Art. 85 – são crimes de responsabilidade os atos do Presidente da
República que atentem contra a Constituição Federal e,
especialmente, contra:
(....)
VI – a lei orçamentária”
De sua parte, a Lei nº 1.079/50, definindo como crime de
responsabilidade, tanto pelo Presidente da República quanto dos
Ministros de Estado, mediante capítulo próprio: “DOS CRIMES
CONTRA A LEI ORÇAMENTÁRIA”, art. 10, tipifica, “verbis”:
“(...)
2)exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do
orçamento;
3) realizar o estorno de verbas;
4)infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei
orçamentária;”
Código Penal, “verbis”:
“Art. 315. Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da
estabelecida em lei.
Pena – detenção, de 1 (um) a 3 (três) meses, ou multa.”
“Será que já nos perguntamos alguma vez que gênero de normas são
essas que não ordenam, proíbem ou permitem ‘hic et nunc’, mas
ordenam, proíbem e permitem num futuro indefinido e sem um prazo
de carência claramente delimitado? E, sobretudo, já nos
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perguntamos alguma vez que gênero de direitos são esses que tais
normas definem? Um direito cujo reconhecimento e cuja efetiva
proteção são adiados sine die, além de confiados à vontade de
sujeitos cuja obrigação de executar o ‘programa’ é apenas uma
obrigação moral ou, no máximo, política, pode ainda ser chamado
de ‘direito’?” (Norberto Bobbio, “A Era dos Direitos”, 8a ed., Rio de
Janeiro: Campus, 1992, p. 77/78).
Por fim, caracterizando-se o pleno conhecimento da ré
acerca das obrigatoriedades do FUNPEN, extraíram-se os seguinte trechos dos
Relatórios do TCU (anexos) apreciando as contas do Governo Federal desde 2002,
ad litteris (destaques nossos):
Relatório sobre as Contas do Governo da República – 2002 (fls.
3 33 – 343)/ ( fls. 1021 – 1040)
Uma segunda possível ação do Governo Federal no sentido de reduzir
as desigualdades existentes entre os estados nessa área é por
intermédio do Fundo Penitenciário Nacional-FUNPEN, criado em
1994, tendo por objetivos: a construção, reforma, ampliação e
reequipamento de instalações e serviços de penitenciárias e outros
estabelecimentos prisionais, manutenção dos serviços penitenciários,
mediante a celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos
com entidades públicas ou privadas, formação, aperfeiçoamento e
especialização de servidores das áreas de administração, de segurança
e de vigilância dos estabelecimentos penitenciários, entre outros.
A distribuição dos recursos acompanha a população carcerária do
país, com Sudeste e Nordeste recebendo a maior parte dos valores
aplicados. São, também, as regiões onde há maior população
carcerária e, também, maior déficit carcerário, ensejando uma
aplicação mais intensiva de recursos por parte do fundo.
De acordo com dados do Ministério da Justiça, para setembro de
2002, Sudeste e Nordeste possuíam, respectivamente, 60,7% e
14,7%, do total da população carcerária do país, concentrando algo
próximo a 21% e 57% do déficit de vagas no sistema carcerário
nacional, que chegava nessa época a 62.490.
Um fato que chama atenção quando se analisam os números do
Fundo é o grande saldo não aplicado dos recursos . Entre 1994 e
2002, o Fundo recebeu recursos de R$ 1.121.558.041,56. No
entanto, foram aplicados apenas R$ 792.644.987,16, restando um
valor de R$ 328.913.054,40 sem aplicação. Considerando que o
Brasil possui um enorme déficit carcerário, esse fato acaba por se
revelar inusitado.
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No que tange ao aspecto de redução de desigualdades inter-regiões
ligadas à Segurança
Pública, a principal ação do Governo Federal se faz por intermédio de
transferências aos estados da Federação, com base em dois fundos
criados para esse fim: o Fundo Nacional de Segurança Pública –
FNSP, criado em 2000, juntamente com a aprovação do Plano
Nacional de Segurança Pública e o Fundo Penitenciário – FUNPEN,
mais antigo, instituído em 1994.
Os valores disponíveis para o FNSP tiveram um grande aumento a
partir do exercício de 2000, após a aprovação do Plano Nacional de
Segurança Pública. Com isso, as transferências saíram de uma
patamar médio de R$ 190 milhões ao ano, entre 1995 e 1999, para
algo próximo a R$ 1,5 bilhão no biênio 2000/2001. Dos valores
transferidos que puderam ser regionalizados, verifica-se que Nordeste
e Sudeste são as regiões mais beneficiadas. Com relação ao
FUNPEN, verifica-se que as suas transferências também são
direcionadas principalmente para o Nordeste, com 22,3% e Sudeste,
com 43,5%.
Assim como com relação ao setor de transportes, também quanto ao
aspecto de segurança pública, os dados existentes referentes às
transferências não permitem que se afirme haver qualquer política de
redução de desigualdades inter-regionais na alocação desses recursos.
Os mesmos estão sendo transferidos para as regiões mais populosas,
onde há maior incidência de criminalidade.
8) recomendar ao Ministério da Justiça que agilize a aplicação
dos recursos do Fundo Penitenciários-FUNPEN, como forma de
reduzir o déficit carcerário existente no país;
Relatório sobre as Contas do Governo da República – 2003 (fls.
344 – 391)
Reestruturação do Sistema Penitenciário
É no âmbito desse programa que se encontram as transferências
realizadas aos entes federativos por intermédio do Fundo
Penitenciário (FUNPEN). Esse Fundo é o instrumento utilizado pelo
Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) para financiar e
apoiar as atividades de modernização e aprimoramento do sistema
penitenciário.
Em 2003 foram criadas 3.600 vagas no sistema penitenciário
nacional, fruto de convênios celebrados em exercícios anteriores.
Foram repassados, ainda, no mesmo ano, cerca de 88 milhões de reais
às unidades da Federação, com expectativas de geração de 9.200
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vagas no sistema. Além disso foi concluído o projeto de construção
da primeira penitenciária federal, a ser instalada em Campo
Grande/MS, com previsão de início das obras para o primeiro
semestre de 2004.
Aperfeiçoamento do Sistema Penitenciário
Eram oito as ações previstas nesse item, todas ligadas à melhoria das
condições existentes na área penitenciária. Destacam-se a proposta de
criação de vinte e cinco mil vagas no sistema carcerário, a
implantação de programas de educação e ressocialização de detentos
e o reaparelhamento de estabelecimentos penais.
As ações englobadas no item estão correlacionadas com o Fundo
Penitenciário (FUNPEN), o qual aloca recursos para os estados
aplicarem em seus sistemas prisionais, conforme também será
apresentado mais à frente. Embora entre 2000 e 2003 tenham sido
criadas 43.779 vagas no sistema penitenciário, ainda existe um
elevado déficit carcerário, ressaltando-se que as condições atuais de
confinamento estão longe de serem as ideais.
A Secretaria Nacional de Segurança Pública elaborou um documento,
chamado de “Oficina de Planejamento Estratégico de 2004”, em que
estabelece graus de execução e marcos cronológicos para as
atividades de implementação do SUSP sob sua responsabilidade.
Foram elaborados diagnósticos da situação existente, listados os
fatores positivos e negativos, os fatores que podem influenciar o
cumprimento das metas e os prazos para a execução das tarefas.
Assim, entre 2004 e 2006, a implantação do SUSP já deverá estar
toda esquematizada.
Houve muito pouco tempo desde o lançamento do Plano para se saber
se as ações estão sendo efetivas ou não no combate à criminalidade.
A sua própria implantação se encontra em ritmo reduzido. O ano de
2003 foi um ano de restrições orçamentárias, e alguns programas
acabaram não recebendo os recursos que deveriam: os recursos do
Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) continuam
contingenciados; a Polícia Federal diminuiu o ritmo de aquisições
com base no seu programa de modernização; e, ainda, foram
reduzidos os recursos transferidos para os entes federativos. Em
paralelo, o primeiro dirigente da SENASP, já no âmbito do novo
governo, pediu exoneração poucos meses após tomar posse. Tudo
isso influencia na forma como as políticas são executadas.
Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN
O Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) foi criado em 1994, com
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a promulgação da Lei Complementar nº 79, sendo atualmente gerido
pelo Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) da Secretaria
Nacional de Justiça. O objetivo do Fundo é proporcionar recursos e
meios para financiar e apoiar as atividades e programas de
modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário Brasileiro.
São numerosas as fontes de recursos para o Fundo, destacando-se as
custas judiciais recolhidas em favor da União e o valor de três por
cento do montante arrecadado, no âmbito do Governo Federal, nos
concursos de prognósticos, sorteios e loterias. No quadro a seguir, é
apresentada a evolução dessas fontes de recursos desde a criação do
Fundo
A Lei estabelece que tais recursos podem ser aplicados em diversas
atividades ligadas ao setor penitenciário, destacando-se construção,
reforma, ampliação e aprimoramento de estabelecimentos penais,
manutenção dos serviços penitenciários e formação, aperfeiçoamento
e especialização do serviço penitenciário. A maior parte das
aplicações do Fundo se deu de forma indireta, por intermédio de
repasses da União aos estados por convênios.
Assim como em relação ao Fundo Nacional de Segurança Pública,
também no caso do FUNPEN os entes convenentes devem apresentar
contrapartida. De acordo com a lei instituidora, os estados do Sul e do
Sudeste devem aportar 20% do total do valor do convênio, enquanto
que os estados do Nordeste, Norte e Centro-Oeste precisam aportar
10% do montante.
O gráfico seguinte apresenta a evolução da execução
orçamentária do Fundo, desde a sua criação. O que pode ser
observado é o persistente acúmulo de saldos no Fundo, ano após
ano, com a exceção do ano de 2001, quando houve execução
superior à arrecadação. Note-se que 2000 e 2001 foram anos em
que ocorreu forte transferência de recursos para São Paulo, de
modo a possibilitar a construção de penitenciárias nas quais
fossem alocados os internos do Presídio Carandiru, que veio a ser
posteriormente desativado. Após esses dois anos, a execução do
Fundo tornou a cair, reduzindo-se a pouco mais de R$ 100
milhões em 2003.
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A forma como foram distribuídos os recursos, no montante de R$
848,74 milhões, para os estados pode ser vista no gráfico da próxima
página. Ressalte-se a grande participação do estado de São Paulo nos
recursos transferidos, chegando a um percentual de 32,23%. De todo
modo, o ente federativo é o que possui o maior contingente de
internos em instituições prisionais.
Semelhantemente ao que ocorre com o FNSP, também se observa a
elevada importância do FUNPEN no âmbito dos sistemas estaduais.
Todos os estados, mesmo os mais afluentes, como São Paulo,
dependem, em maior ou menor grau, dos repasses dos fundos para
seus investimentos no setor penitenciário. Essa situação foi verificada
ao longo dos trabalhos de campo realizados nos estados.
Analisando-se os relatórios de execução orçamentária do FUNPEN,
verifica-se que a parcela majoritária dos recursos transferidos para os
entes federativos é aplicada em construção e reforma de unidades do
sistema prisional. Em 2003, para um total de R$ 95.691.005
transferidos, cerca de R$ 91.307.685, ou seja, 95,42%, foram
aplicados em construção e reforma de presídios.
Nessa linha, observa-se que, de acordo com dados colhidos do
Relatório de Gestão do DEPEN, exercício 2003, no âmbito da
ação em exame (construção, ampliação, reforma e aparelhamento
de estabelecimentos penais, código 1844), o Departamento firmou
convênios que deverão permitir a geração de 9.229 vagas no
sistema prisional brasileiro. No entanto, a meta teria ficado muito
aquém daquela prevista, em razão de cancelamento de crédito
orçamentário no valor de 4 milhões de reais e do
contingenciamento de cerca de 42% do total da dotação
autorizada, que se situou em quase 187 milhões de reais.
Observou-se a entrega, no ano de 2003, de 3.668 vagas, fruto de
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convênios celebrados em exercícios anteriores.
Digno de se ressaltar é o fato de o FUNPEN não ter sido
excepcionalizado pelo Decreto n.° 4.571, de 2003, que, ao dispor
sobre a execução orçamentária e financeira dos órgãos, fundos e
entidades do Poder Executivo, promoveu o bloqueio em 100%
das dotações para atendimento de despesas de capital e de 94%
das de custeio. Frise-se que as dotações de capital representavam
92% do total das dotações orçamentárias do Fundo. Tal situação
se manteve até a publicação do Decreto n.° 4.591, de 10/2/2003,
que submeteu os limites de movimentação de empenho e de
pagamento ao Ministério da Justiça, do que decorreu, face às
limitações impostas, a situação a seguir indicada quanto aos
valores de crédito indisponível e das execuções orçamentária e
financeira das ações, quando do enceramento do exercício de
2003
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Essa insuficiência de vagas no sistema penitenciário, o chamado
“déficit carcerário”, é antiga. Com vistas a alterar a situação, foi
criado, em 1984, o Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN),
órgão responsável pela política penitenciária nacional, subordinado à
Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça. Cabe ao
DEPEN, entre outras atividades, fazer o acompanhamento e zelar
pela aplicação das normas de execução penal em todo o território
nacional, inspecionar e fiscalizar periodicamente os estabelecimentos
e serviços penais, bem como gerir os recursos do Fundo Penitenciário
(FUNPEN), criado em 1994.
Apesar da existência do Departamento, no ano de 1995  cerca de
dez anos após a sua criação, censo penitenciário realizado pelo
Ministério da Justiça acusou um déficit carcerário de 72.514 vagas
nos vinte estados que responderam à pesquisa (não a responderam
Acre, Alagoas, Bahia, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte,
Rondônia e Sergipe). Eram 138.397 presos para 65.883 vagas no
sistema prisional, perfazendo aproximadamente 2,1 detentos por
vaga. Apenas Roraima apresentava, à época, um pequeno excedente
de vagas (77) em relação ao número de detentos.
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Embora o número de vagas em penitenciárias tenha aumentado em
quase 200%, ainda assim, no ano de 2003, o sistema apresentava um
déficit considerável, da ordem de 61 mil vagas. No estado de São
Paulo se concentram os maiores números absolutos – a unidade da
federação conta com o maior número de internos, o maior número de
vagas e o maior déficit carcerário. Não à toa, portanto, foi o estado
que maior volume de recursos recebeu durante toda a vigência do
Fundo, como já visto anteriormente.
Os números do quadro, no entanto, não incluem os presos sob
custódia da polícia, detidos nas carceragens das delegacias. Caso esse
número fosse incluído, o déficit certamente seria bastante superior.
Em dezembro de 2003, por exemplo, de acordo com informações
coligidas pelo DEPEN, havia cerca de 68.101 indivíduos sob a
custódia da polícia. Somados ao déficit de 61 mil vagas no sistema
penitenciário, chega-se a um déficit total de quase 130 mil vagas.
Considerando que, de acordo com o Departamento Penitenciário
Nacional, o custo médio de construção de uma vaga no sistema se
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encontra na faixa entre 15 e 20 mil reais, haveria a necessidade de um
aporte de recursos da ordem de 2 a 2,6 bilhões de reais, ou seja,
aproximadamente sete vezes o montante de recursos existentes em
saldo do FUNPEN.
Esse valor seria apenas para a construção das vagas, não se podendo
perder de vista a necessidade de manutenção mensal desses
presidiários. Incluindo alimentação e segurança, cada preso custa em
média de 12 a 15 mil reais por ano. Assim, caso todos os 300.000
detentos estivessem em estabelecimentos penais, a soma despendida
montaria a algo entre 3,6 e 4,5 bilhões de reais ao ano. Portanto,
qualquer programa intensivo de prevenção à criminalidade parece ser
menos dispendioso, quando confrontado com esses valores ligados ao
sistema penitenciário. Com a exceção de quatro estados Minas
Gerais, Piauí, Rio Grande do Norte e Tocantins, todos os demais
apresentaram déficit carcerário em 2003. E, conforme se pôde
observar in loco e em contatos com os técnicos do setor, não há
previsão de que esse déficit possa ser em curto prazo eliminado.
O número de internos que adentram o sistema é bastante elevado, e
crescente, pondo sob pressão a estrutura carcerária do país, conforme
se pode ver no gráfico a seguir, que mostra a evolução da população
interna no sistema penitenciário do estado de São Paulo. Ressalte-se
que, nesse gráfico, não está contemplada a população carcerária sob a
custódia da Secretaria de Segurança Pública, a qual, em dezembro de
2003, representava 24.906 internos, num universo de 123.499 presos.
Note-se o crescimento quase exponencial, ao longo dos últimos 25
anos, da população presidiária em São Paulo. Foi mais de 900% de
aumento no período. Nos contatos realizados com os técnicos
estaduais, restou um consenso de que não é viável a continuidade
dessa tendência. Apenas o estado de São Paulo teria que construir um
presídio por mês para poder acomodar o acréscimo de indivíduos que
ingressam mensalmente no sistema.
Assinale-se, de outra parte, que, em todos os estabelecimentos
prisionais examinados, os detentos apresentam uma grande
capacidade de destruição dos locais em que habitam. No Presídio
Central de Porto Alegre, que foi objeto de profundo trabalho de
reforma (melhor seria dizer reconstrução), esse fato pôde ser
constatado. Com apenas 2 ou 3 anos de reocupação, os detentos já
danificaram paredes divisórias dos banheiros, cavaram buracos no
chão de concreto seja para tentar escapar, seja para ali colocarem
drogas ou armas e destruíram lâmpadas.
A criatividade também não encontra limites quando se trata de pensar
em meios para escapar do cárcere. Na penitenciária visitada no Rio
Grande do Sul a Penitenciária Modular de Montenegro, a 61 km de
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Porto Alegre , o diretor da instituição informou que os presos
estavam destemperando as barras de aço das grades por intermédio da
passagem de corrente elétrica, com o uso de resistências de
chuveiros, diminuindo dessa forma a sua capacidade de resistência às
serras de metal.
No Espírito Santo, a administração penitenciária descobriu que um
dos internos se tornara especialista em disfarçar as tampas dos túneis
e buracos feitos pelos prisioneiros. A sofisticação era tal que nos
exames rotineiros não se conseguia identificar a tentativa de fuga. A
solução encontrada foi a remoção do detento para outro local.
Esse contínuo desgaste (ou desmonte) dos presídios exige uma
permanente atividade de manutenção e reconstrução dos mesmos.
Após uma rebelião, pouco sobra para reformar. A solução é
reconstruir, com todos os ônus financeiros que isso representa. No
Espírito Santo, os técnicos da Secretaria de Administração
Penitenciária citaram um trabalho realizado por aquela Secretaria que
demonstrou que um presídio que não apresenta manutenção ou
reforma durante quatro anos pode, após esse período, ser implodido,
tamanha é a destruição causada pelos internos.
Dessa feita, não há como exagerar quando se fala da importância dos
recursos do FUNPEN para o sistema penitenciário dos estados. É por
intermédio dos recursos do Fundo que muitos dos estabelecimentos
penais hoje existentes foram reformados ou construídos. A Casa de
Detenção de São Paulo, o denominado Presídio do Carandiru, por
exemplo, só pôde ser desativado após a construção no estado de
outras unidades prisionais que viessem a abrigar os detentos que lá
estavam. Todas foram construídas com o auxílio dos recursos do
Fundo.
Com relação às reformas, pôde-se ver a importância dos recursos do
FUNPEN quando das obras do Presídio Central de Porto Alegre, já
citadas anteriormente. Lá, existem pavilhões já reformados com
recursos do Fundo, e um pavilhão ainda não reformado. Nesse
último, os presos ficam soltos nas galerias, em lugar de ficarem
restritos às suas celas. Observando-se in loco, pôde-se constatar que a
qualidade de vida dos presos nas galerias já reformadas é bastante
superior à dos que ficam internados no pavilhão não reformado, o que
certamente ajuda a tornar a situação um pouco mais suportável para
os presos.
Deve ficar claro, também, que apenas os presos internados em
penitenciárias conseguem ter algum tipo de atividade. Se o preso,
mesmo condenado, estiver em uma cela de alguma delegacia de
polícia, como muitas vezes acontece, então não terá condições
quaisquer de participar de atividades laborais ou de estudo.
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Paralelamente ao financiamento da construção de penitenciárias
estaduais, o Governo Federal planeja estabelecer um sistema próprio
de instituições carcerárias. Ao longo do tempo, mas principalmente
nos períodos mais recentes, observou-se que a periculosidade de
alguns indivíduos sob custódia, aliada à fragilidade de parte dos
estados quanto à capacidade de manter seus presos sob controle,
isolando-os de suas redes criminosas, tornaram as prisões comuns
não apropriadas para a sua manutenção.
Exemplo emblemático desse fato foi o episódio envolvendo o
criminoso carioca Luís Fernando da Costa, o “Fernandinho Beira-
Mar”, até a sua internação, em caráter temporário, no presídio de
segurança máxima do município de Presidente Bernardes, em São
Paulo. Naquele estabelecimento penal, o interno está sob custódia no
Regime Disciplinar Diferenciado, cujo rigor e disciplina tentam evitar
que o preso continue as suas lides criminosas.
Para fazer face a esse problema, há a previsão de construção de cinco
penitenciárias federais padronizadas, que serão destinadas ao abrigo
de presos de maior periculosidade. O primeiro presídio federal deverá
ser instalado em Campo Grande, no Mato Grosso do Sul; o segundo,
em Catanduva, no Paraná; o terceiro, em Barreiras, na Bahia; o
quarto, em Porto Velho, Rondônia; e o quinto, em Palmas, no estado
do Tocantins.
A eliminação do contato entre os presos de alta periculosidade (pouco
menos de 1% da população total, segundo o DEPEN) e os restantes
acabaria por resultar em menor número de rebeliões, beneficiando
ainda a ressocialização dos internos comuns, condenados pela prática
de delitos com menor potencial ofensivo.
O projeto do DEPEN prevê a internação de duzentos presos, em celas
individuais, em cada penitenciária federal. Isso faz com que o valor
por vaga construída seja mais elevado que para penitenciárias
comuns, chegando a R$ 100 mil por preso.
No que se refere à forma de alocação dos recursos, o Departamento
age de forma reativa aos pleitos dos estados, de acordo com
informações do próprio órgão. Nesse sentido, o ente federativo se
mobiliza e propõe ao Governo Federal projetos voltados para a
redução de seu déficit de vagas do sistema prisional ou melhoria das
condições das instalações existentes. Em 2003, os recursos teriam
sido repassados em função da apresentação, pelos estados, de projetos
de obras de construção de estabelecimentos penais.
A aprovação pelo Departamento dos projetos apresentados pelas
unidades federativas está condicionada a que o estado não esteja
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inadimplente com a União, na forma prescrita pela Instrução
Normativa nº 1, da Secretaria do Tesouro Nacional, e pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 2000).
Essa questão da inadimplência pode se tornar bastante crítica,
dependendo do estado. A situação do Rio de Janeiro espelha bem
esse problema. Em março de 2004, havia 14 convênios do ente
federativo com problemas, impedindo que o Rio de Janeiro fosse
contemplado com mais recursos do Fundo. Assim, o estado, que
apresentou em 2003 numerosos projetos ao Departamento visando
obtenção de recursos federais, teve praticamente todos os seus pleitos
negados
Como visto anteriormente, o FUNPEN, em que pese a premência
por recursos na área penitenciária, possui um grande saldo não
utilizado, saldo esse que tem aumentado regularmente ao longo
do tempo. Essa existência de saldos sem uso do Fundo foi objeto,
inclusive, de consideração no próprio Plano de Segurança
Pública do novo governo, que adotou como uma das medidas a
serem adotadas para a melhoria do sistema a “determinação
expressa para que os recursos do Fundo Penitenciário (Funpen)
não sejam contigenciados. Os recursos do Funpen, oriundos de
custas/multas judiciais, constituem verba “carimbada”, ou seja,
verba que legalmente não pode ter outra destinação a não ser o
sistema penitenciário. Em 2000, mais de R$ 200 milhões foram
contingenciados, em flagrante desrespeito à lei”. Apesar do
exposto no Plano, os recursos do Fundo continuam a ser
contingenciados, como se pôde ver anteriormente.
Essa situação foi objeto da correspondência (avisos ministeriais
de nºs 288 e 289) que, em janeiro de 2004, o Ministro de Estado
de Justiça enviou aos ministros da Fazenda e do Planejamento.
Na ocasião, foi explicada a situação do Fundo, no que se refere à
carência de recursos para levar a cabo os investimentos
necessários no setor, e foi solicitado o seu descontingenciamento.
Com relação ao projeto e construção de instituições prisionais,
também se observa uma multiplicidade de esforços por parte dos
diversos entes federativos. Cada estado possui, ou contrata ad hoc,
um corpo técnico para projetar e construir seus presídios e
penitenciárias. Novamente se nota a falta de racionalidade
administrativa. Hoje, a construção e reforma de praticamente
todas as instituições prisionais no país contam com recursos
federais, oriundos do FUNPEN. O Fundo, então, financia os
projetos dos mais diversos tipos.
Nesse contexto, questiona-se por que não se estabelece um grupo
técnico de trabalho envolvendo os governos estaduais e federal, de
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forma a estabelecer padrões para cada tipo de instituição prisional
(segurança máxima, média segurança, regime semi-aberto). Em
paralelo, poder-se-ia contratar uma empresa de projetos de
engenharia que seria encarregada de desenvolver projetos para cada
um desses modelos.
Assim, sempre que um unidade da federação precisasse construir
algum novo presídio, iria a esse banco de projetos, escolheria aquele,
ou aqueles, que mais lhe fosse(m) conveniente(s), e contrataria
apenas os serviços de adaptação do projeto à área em que a
construção viesse se dar. É fora de dúvida que o custo de construção
seria muito menor.
Ao mesmo tempo que traria economia e racionalidade, esse fórum de
estados e Governo Federal, ao trazer para uma mesma mesa suas
experiências prévias em projetos e gestão de instituições prisionais,
poderia evitar futuros equívocos provenientes da inexperiência,
posição que recebeu o aval dos técnicos estaduais de todas as
unidades da federação alvo dos trabalhos de campo.
O “Boletim de Políticas Sociais - Acompanhamento e Análise do
IPEA”, de agosto de 2002, assim expõe: “(...) pelo fato de os projetos
serem exclusivamente de autoria dos governos estaduais, o governo
federal perde uma grande oportunidade como agente pró-ativo no
sentido de atuar como reformulador do atual sistema. Por último,
dada a heterogeneidade de projetos e em razão de a execução deles
ficar a cargo dos governos estaduais, perdem-se formidáveis ganhos
de escala com formulação de projeto, orientação e execução, sem
esquecer o aumento do tempo e dos trâmites burocráticos
necessários.”
O DEPEN, por meio de seu atual diretor, já teria observado essa
necessidade de reformulação, ressaltando que em um momento futuro
os projetos das penitenciárias federais serão colocados à disposição
dos estados, com as adaptações que se fizerem necessárias. Esse
procedimento, como já comentado, permitirá o barateamento das
construções das instituições carcerárias.
Esta Corte de Contas realizou vários trabalhos de auditoria em obras
financiadas pelo Fundo, entre 2001 e 2003, havendo encontrado
algumas irregularidades, expostas abaixo:
a) planos de trabalho incompatíveis com o objeto a ser construído,
acarretando:
• projeto apresentado para a celebração do convênio com elevado
grau de discrepância em relação à obra que se pretendia efetivamente
construir;
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• projeto básico sem preenchimento dos requisitos mínimos do art. 6º
da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos);
• modificações posteriores nos projetos iniciais, com significativo
aumento de custo;
b) ausência de fiscalização periódica in loco da execução dos
convênios, por parte do concedente;
c) pagamentos a título de taxa de administração, em convênios
celebrados entre órgãos estaduais.
d) impossibilidade de se promover o levantamento de preços de
construção das penitenciárias, em face da falta de dados dos
contratos.
De acordo com a unidade técnica responsável pelos trabalhos de
auditoria, os problemas relacionados nos itens a e b eram comuns,
encontrados na maioria das fiscalizações realizadas,
independentemente da época da fiscalização e do local da obra.
Com o propósito de evitar a reincidência das falhas apontadas, o
Tribunal expediu, por meio de diversas deliberações, destacando-se
entre elas o recente Acórdão n.º 496/2004 – Segunda Câmara,
algumas determinações e recomendações ao DEPEN, como se segue:
# a liberação de recursos dos convênios deve estar condicionada à
apresentação e à aprovação da versão final do projeto básico e sua
respectiva quantificação e avaliação de custos, conforme previsto no
§ 1º da IN 01/97-STN e no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93;
# somente devem ser liberados recursos referentes a convênios e
aditivos pelo Departamento após se assegurar da compatibilidade dos
preços do objeto contratado com os de mercado, em observância ao
princípio da eficiência, conforme disposto no art. 37 da Constituição
Federal e na Lei de Diretrizes Orçamentárias;
# no que concerne à ocorrência de pagamentos a título de taxa de
administração de serviços, deve ser observado o disciplinado pelo art.
8º, I e IV da IN 01/97-STN em relação aos convênios firmados com
recursos federais;
# os convenentes devem ser orientados no sentido de licitar a obra
apenas quando estiverem concluídos os seus projetos executivos,
passando, também, a contratar pelo regime de preço global;
# sempre que possível, devem ser adotados projetos-padrão de
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penitenciárias e de outros estabelecimentos prisionais, conforme
preconiza o art. 11 da Lei nº 8.666/93;
Por último, foi recomendado ao Ministério da Justiça que
reavaliasse a estrutura do Departamento Penitenciário Nacional,
visando dotá-la de meios suficientes para a eficiente e eficaz
gestão dos recursos do Fundo Penitenciário, inclusive no que
concerne à realização de fiscalizações periódicas e efetivas no local
de execução dos objetos dos convênios. Ressalte-se que essa última
recomendação decorreu da não-realização de fiscalização periódica in
loco por parte do concedente dos convênios, bem assim no fato de
estarem alocadas apenas quatro pessoas na área de engenharia do
Departamento para realizar o trabalho de análise.
Com relação à questão carcerária, verifica-se não só a existência de
um grande déficit no número de vagas para os presos (cerca de
130.000 em dezembro de 2003), como também péssimas condições,
nas unidades penitenciárias, para a ressocialização do interno e o seu
retorno à sociedade. O ritmo de crescimento da população carcerária
tem sido superior ao do acréscimo de vagas ao sistema, o que
certamente demandará mais recursos não só para a construção de
novas vagas, como também para a sua manutenção.
Atualmente, parcela importante dos recursos aplicados na
construção e reforma de novas unidades prisionais é provida por
um fundo específico para a área penitenciária, o Fundo
Penitenciário (FUNPEN). Existente desde 1994, o Fundo, que
recebe majoritariamente recursos oriundos de custas judiciais e
loterias federais, foi responsável pela transferência de
aproximadamente R$ 848 milhões aos estados da Federação.
Todas as unidades federativas, mesmo as mais ricas, como São
Paulo e Rio de Janeiro, dependem, em maior ou menor grau, do
repasse desses recursos para a construção e reforma de seus
estabelecimentos penais.
Deve-se ressaltar que, apesar de sua importância como fontes de
recursos para o combate à criminalidade, o Fundo Penitenciário
e o Fundo Nacional de Segurança Pública têm tido a sua
execução prejudicada por contingenciamentos orçamentários. O
FUNPEN, em especial, apresentava, em dezembro de 2003, um
saldo de recursos não aplicados de mais de R$ 300 milhões,
recursos estes que seriam extremamente necessários para a
redução do déficit carcerário existente no país.
Na área de Segurança Pública, o Ministério da Justiça, por intermédio
do Fundo Nacional de Segurança Pública, transferiu aos entes
subnacionais R$ 288 milhões em 2003, a serem aplicados na
aquisição de equipamentos, viaturas, munição, armamentos, bem
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como treinamento de pessoal, enquanto o Fundo Penitenciário foi
responsável pelo repasse de mais R$ 88 milhões. No exercício, foram
criadas 3,6 mil vagas no sistema penitenciário nacional, fruto de
convênios celebrados em exercícios anteriores, tendo sido concluído
o projeto de construção da primeira penitenciária federal, a ser
instalada em Campo Grande/MS, com previsão de início das obras
para o primeiro semestre de 2004.
Ao Poder Executivo devem ser ressalvadas as ocorrências
mencionadas ao longo do Relatório, em particular:
XXI - baixa transferência de recursos do Fundo Penitenciário
(FUNPEN) aos entes federativos, revelando um elevado
contingenciamento orçamentário em relação aos créditos
previstos, bem como falta de fiscalização da boa e regular
aplicação dos aludidos recursos;
Em decorrência das ressalvas acima apontadas e das informações
evidenciadas ao longo do Relatório, faz-se necessário proceder às
seguintes recomendações:
VII – ao Ministério da Justiça, que promova estudos necessários
visando avaliar a estrutura do Departamento Penitenciário
Nacional (DEPEN), de forma a dotá-la de meios suficientes para
a eficiente e eficaz gestão dos recursos do Fundo Penitenciário
(FUNPEN), inclusive no que concerne à realização de
fiscalizações periódicas e efetivas no local de execução dos objetos
dos convênios e dos recursos repassados ;
Relatório sobre as Contas do Governo da República – 2004 (fls.
392 – 398)
Ao Sr. Ministro da Justiça recomendou-se a promoção dos estudos
necessários visando avaliar a estrutura do Departamento Penitenciário
Nacional (Depen), de forma a dotá-lo de meios suficientes para a
eficiente e eficaz gestão dos recursos do Fundo Penitenciário
(Funpen), inclusive no que concerne à realização de fiscalizações
periódicas e efetivas no local de execução dos objetos dos convênios
e dos recursos repassados.
Em resposta, foi enviado o Ofício nº 143/COFIP-CIST-CC-PR,
datado de 25 de abril de 2005, em que são apresentados os
esclarecimentos/providências requeridos, conforme os respectivos
itens questionados:
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a) no que tange à estrutura do Departamento Penitenciário Nacional,
buscou-se, no início da nova gestão, ampliá-la, o que foi concretizado
por meio do Decreto nº 4991, de 18.2.04. Entretanto, a Divisão de
Engenharia e Arquitetura, setor responsável pelo acompanhamento de
obras, ainda mantém uma situação de precariedade, uma vez que o
número de profissionais capacitados para fazer esse tipo de
acompanhamento se encontra aquém do necessário. De molde a
solucionar esse problema, encontra-se em fase de negociação com a
Caixa Econômica Federal a celebração de contrato de prestação de
serviços, assessoramentos e acompanhamento e avaliação das obras
financiadas com os recursos provenientes do Funpen. Tal contrato
abrangerá a avaliação das obras em andamento e daquelas que serão
futuramente atendidas, de forma integral, envolvendo inclusive a
análise dos custos dos projetos, por meio de Relatório de Avaliação
de Obras (RAO);
b) com relação à prioridade, na execução orçamentária, dos
programas destacados na LDO, o Departamento Penitenciário
esclarece que, para o exercício de 2005 e para o seguintte, estão
previstos recursos a serem destinados aos estados, de acordo com a
realidade carcerária de cada um deles, levando-se em conta o banco
de dados da população carcerária das unidades da federação. Já os
investimentos previstos para o Fundo Nacional de Segurança Pública,
no ano de 2004, foram executados em conformidade com a LDO, na
forma de descentralização de recursos (convênios com entes
federados) e aplicações diretas (aquisições feitas pelo Ministério da
Justiça). A descentralização de recursos obedeceu a critérios técnicos
para sua implementação, estabelecidos pelos descritores do PPA
2004/2007 para o programa Sistema Único de Segurança Pública;
c) quanto à recomendação de que se desse cumprimento ao disposto
no artigo 165, § 7º, da Carta Magna, que prescreve que na execução
do orçamento de investimento deve-se priorizar a redução das
desigualdades inter-regionais, foi esclarecido que o critério utilizado
para repasse dos recursos orçamentários, oriundos do Funpen, tem
como base o banco de dados das populações carcerárias regionais.
Este banco de dados é alimentado com base nas necessidades
relatadas por cada uma das Secretarias/Gerências/Superintendências
das Unidades da Federação, objetivando reduzir as desigualdades
regionais e inter-regionais. A distribuição de recursos do Fundo
Nacional de Segurança Pública obedeceu a critérios de
proporcionalidade, atendendo a demandas regionais e estaduais na
área de segurança pública.
A todos os Ministros recomendou-se a adoção de providências com a
finalidade de:
a) dar prioridade, na execução orçamentária, aos programas
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destacados na lei de diretrizes orçamentárias, em cumprimento ao
disposto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal;
b) dar cumprimento ao disposto no art. 165, § 7º, da Constituição
Federal, priorizando, na execução do orçamento de investimento, a
redução das desigualdades inter-regionais. Em relação ao item “a”
acima, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), conforme a Nota
Técnica nº 36 SECAD/SOF/MP, esclareceu que em 2003, face da
conjuntura econômica que o País estava passando, o Poder Executivo
selecionou algumas ações, principalmente associadas a
investimentos,estabelecendo, para esse conjunto, limite orçamentário
e financeiro específico, sem que isso significasse que órgãos não
devessem observar as prioridades da LDO. Além do mais, após
objeção do Congresso Nacional, o Poder Executivo sustou a
sistemática, a qual não mais foi utilizada no exercício de 2004.
Relatório sobre as Contas do Governo da República – 2005 (fls.
399 – 739)
Não houve menção ao fundo penitenciário nacional
DO DANO MORAL COLETIVO
Já se transcreveram supra trechos extraídos do relatório
do DEPEN de que o FUNPEN tem cunho finalístico e o destinatário deste é em
última ratio a sociedade, que tem direito a ver segregados todos os condenados;
que estes condenados segregados tenham um mínimo ético de direitos humanos
constitucionalmente assegurados; que as presidiárias tenham o mínimo.
Sem ser mais repetitivo, a sociedade tem o direito e
dever para com os condenados, pois estes não ficarão eternamente presos.
A sociedade no fundo é quem mais sofre com a atual
situação de presos, presidiários, presidiárias, pretos, pobres e putas, pois estes
retornarão ao convívio social.
Os presídios e delegacias e FEBENS, etc. Hoje não
passam de escolas do crime.Pior.
As facções criminosas cada vez mais poderosas, PCC,
CV, são controladas a partir dos presídios e praticam atos classificados sem meias
palavras em atos terroristas.E o Governo Federal contingencia as verbas do
FUNPEN para pagamento de juros da dívida.
E o Governo Federal não aplica adequadamente nem
devolve ao FUNPEN os valores arrecadados especificamente para o FUNDO.
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E o que gera isso?
Não se citarão legislações nem doutrinas.
Chega.
Isso gera um dano moral à Sociedade Brasileira.
PEDIDOS
Diante de tudo o que foi aqui exposto, não restou outra
alternativa ao Ministério Público Federal que não ingressar com esta Ação Civil
Pública para que – os pedidos são até estranhos por tão óbvios – O EXECUTIVO
CUMPRA A CONSTITUIÇÃO E AS LEIS NOS TERMOS POSTOS NESTA
AÇÃO CIVIL PÚBLICA, pleiteando-se:
1. Que se condene a União a informar especificamente
onde foi gasto o dinheiro do FUNPEN que foi indevidamente contingenciado/nãoaplicado/
retido ou seja o que for (relembra-se a informação colhida da cartilha
FUNPEN em números em que se diz que o dinheiro foi para o superávit primário,
pagamento de juros da dívida, poupança pública);
2. “Recomponha”, ou seja, transfira para a conta única
do FUNPEN determinada pelo Legislador todo o caixa específico do FUNPEN
desde 1994, disponibilizando-se todas as quantias indevidamente retidas, nãoaplicadas,
contingenciadas ou o que for;
3. Que se condene a União em obrigação de fazer
consistente em não mais efetuar qualquer contingenciamento das verbas do
FUNPEN;
4. Que se condene a União em obrigação de fazer
consistente em não mais efetuar qualquer retenção a que título for das verbas do
FUNPEN;
5. Que se condene a União em obrigação de fazer
consistente em aplicar especificamente na conta também específica do FUNPEN,
de agora em diante, todos os recursos específicos destinados ao fundo que não
forem executados no respectivo exercício financeiro;
6. Que se condene a União a cumprir a lei, aplicando os
valores não-executados no respectivo exercício financeiro em conta específica que
gere rendimentos, sendo que, repetindo a LC 79/94, estes rendimentos constituem
também recursos para o FUNPEN.
7. Que se condene a União a depositar na conta
ESPECÍFICA do FUNPEN as atualizações financeiras que deveriam ser uma das
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fontes do Fundo, ou seja, determina a Lei que uma das fontes do FUNPEN é a
aplicação dos valores não-executados no exercício anterior; dinheiro que deveria
estar depositado em conta específica e que DEVERIA ter os rendimentos como
uma das fontes do FUNPEN. O pedido é que todos os valores sejam apurados com
as respectivas atualizações e depositado na conta específica do FUNPEN.
8. Que se condene a União ao pagamento de um valor
não menor que R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), a título de DANOS
MORAIS COLETIVOS, como forma de compensar minimamente os danos
sofridos pela sociedade, valor este que pode ser destinado tanto ao próprio
FUNPEN ou, se assim não entender Vossa Excelência, ao Fundo de Defesa dos
Direitos Difusos, previsto no artigo 13 da Lei n.º 7.347/85.
A imperativa concessão de tutela antecipada
Estão presentes todos os requisitos necessários ao
deferimento liminar da tutela antecipada, seja com fundamento no artigo 12 da Lei
nº 7.347/85, seja nos moldes do artigo 273 do Código de Processo Civil.
Há mais que verossimilhança na alegação.
Os fatos são incontroversos. Isso mesmo. Não há sequer
controvérsia.
A própria União, em documento retirado do próprio site
do Ministério do Planejamento
(http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/Vinculacoes_Consolidado.pdf) – já mencionado,
assevera que não pode dispor dos recursos vinculados constitucional ou legalmente,
inclusive os recursos do FUNPEN (vide supra).
A verossimilhança da alegação é patente, pois se trata
de dar cumprimento às disposições expressas na Constituição e nas Leis
abundantemente citadas nesta inicial e nas recomendações do TCU quando da
análise das contas da União (não se repetirão novamente).
Quanto ao fumus boni iuris e ao receio de dano
irreparável ou de difícil reparação, periculum in mora, além dos já mencionados
fatos notórios, que prescindiriam de prova, acrescentam-se as inúmeras alegações e
provas, inclusive de relatório do próprio DEPEN (vide supra e anexo - Relatório de
Gestão 2006 - DEPEN fls. 848 – 1010).
Destarte, requerem-se, em tutela antecipada:
1. Que se condene a União, a partir desta data, em
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obrigação de fazer consistente em não mais efetuar qualquer contingenciamento
das verbas do FUNPEN;
2. Que se condene a União, a partir desta data, em
obrigação de fazer consistente em não mais efetuar qualquer retenção a que título
for das verbas do FUNPEN;
3. Que se condene a União, a partir desta data, em
obrigação de fazer consistente em aplicar especificamente na conta também
específica do FUNPEN, todos os recursos específicos destinados ao fundo que não
forem executados no respectivo exercício financeiro;
4. Que se condene a União em obrigação de fazer
consistente em depositar, imediatamente, os recursos retidos indevidamente do
FUNPEN relativos aos exercícios de 2005 e 2006; R$ 65.555,486
(Contingenciamento em 2005 / Funpen em números47: crédito autorizado R$
224.098,871 – crédito utilizado R$ 158.343,385, que representa o crédito
orçamentário que não pôde ser utilizado em razão do contingenciamento), R$ 21,2
milhões ( contingenciamento em 2006/Relatório de Gestão 2006) in literris:
O orçamento autorizado para o Fundo Penitenciário em 2006 foi
de R$ 364,2 milhões. Excluindo-se a Reserva de Contingência, no
valor de R$ 32.2 milhões, a dotação autorizada foi de R$ 332,0
milhões. Todavia, por força do Decreto 5.780/2006 (Decreto de
Programação Financeira), houve um contingenciamento de R$
21,2 milhões.48
Requer-se a fixação de multa diária de, no mínimo, R$
100.000,00 (cem mil reais) para o caso de descumprimento da decisão, a ser
revertida ao próprio FUNPEN ou, caso assim não entenda Vossa Excelência, ao
Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, previsto no artigo 13 da Lei n.º 7.347/85.
Posto isso, requer:
A citação da ré para, querendo, responder ao presente
pleito bem como sua intimação para se pronunciar sobre o pedido liminar, nos
termos do art. 2º da Lei nº 8.437/92;
Sejam intimados da decisão liminar os Excelentíssimos
Senhores Presidente da República, Ministro de Estado do Planejamento,
Orçamento e Gestão, Ministro de Estado da Fazenda, Ministro de Estado da
47 FUNPEN em Números 2005. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202005.pdf. Acesso
em: 09 abril. 2007 (fls.150)
48 Relatório de Gestão do FUNPEN 2006. Disponível em: http://www.mj.gov.br/depen/pdf/relatorio%20de%20gestao%202006.pdf.
Acesso em: 09 abril. 2007 (fls.872)
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Justiça, o Diretor do DEPEN, para que dêem cumprimento, sob pena de mais
responsabilidade;
A concessão da tutela antecipada acima referida com a
fixação da multa diária requerida supra;
Seja deferida a produção de provas por quaisquer meios
juridicamente admitidos, especialmente a juntada de novos documentos, se for o
caso;
Dá à causa o valor de R$ 400.000.000,00 (quatrocentos
milhões de reais).
É isso.
Brasília-DF, 18 de abril de 2007.
WELLINGTON DIVINO MARQUES DE OLIVEIRA
Procurador da República
Procurador Regional dos Direitos do Cidadão
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DOCUMENTOS QUE ACOMPANHAM A INICIAL:
1 - Nota técnica AM-AJ, sem número, de 03 de
fevereiro de 2006, que aborda o assunto do contingenciamento e aplicação das
verbas do Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN, além da utilização dos
recursos do fundo pelos Estados (fls. 03 – 26)
2 - Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN – em
números (fls. 33 – 132)
3 - Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN – em
números (fls. 136 – 254)
4 - Nota técnica nº 96, de abril de 2005. Reforma
Orçamentária: riscos e oportunidades (fls. 255 – 268)
5 - Nota técnica conjunta nº 04/05. Contigenciamento
do orçamento de 2005 (fls. 269 – 299)
6 - Governo usa até dinheiro das loterias
para pagamento de juros. Acesso em: 23/11/2003 (fls. 300 – 301)
7 – Governo corta R$ 1,2 bilhão do
Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Acesso em: 23/03/2007 (fls. 302 –
303)
8 – Ajuda federal ao sistema prisional de
São Paulo foi maior em 2001. Acesso em: 15/07/2006 (fls. 304 – 305)
9 – União libera só 12% da verba para
presídios. Acesso em: 19/08/2004 (fls. 306 – 309)
10 – Gabinete virtual da 23º Procuradoria de Justiça
Criminal (GO) – Por que cela individual? (fls. 310 – 311)
11 – Tribunal de Contas da União. TC–004.586/2006-0.
Plenário. Departamento Penitenciário Nacional – Depen/MJ. Sumário: Consulta.
Transferência voluntária de recursos. Lei de Responsabilidade Fiscal. Dúvida
quanto à aplicabilidade do entendimento exarado mediante o acórdão 1.640/2003 –
Plenário aos recursos do FUNPEN (fls. 312 – 332)
12 – Tribunal de Contas da União - Relatório e
pareceres prévios sobre as contas do governo da República. Exercício de 2002 (fls.
333 – 343)
13 – Tribunal de Contas da União - Relatório e
pareceres prévios sobre as contas do governo da República. Exercício de 2003 (fls.
344 – 391)
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14 – Tribunal de Contas da União - Relatório e
pareceres prévios sobre as contas do governo da República. Exercício de 2004 (fls.
392 – 398)
15 – Tribunal de Contas da União – Relatório e
pareceres prévios sobre as contas do governo da República. Exercício de 2005 (fls.
399 – 739)
16 – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Secretaria de Orçamento Federal. Assessoria técnica – Vinculações de receitas dos
orçamentos fiscal e da seguridade social e o poder discricionário de alocação dos
recursos do Governo Federal (fls. 740 – 773)
17 – Direitos Humanos – Um retrato das unidades de
internação de adolescentes em conflito com a lei (fls. 774 – 838)
18 – Lei nº 11.451, de 07 de fevereiro de 2007, que
estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2007 (fls.
839 – 847)
19 – Relatório de Gestão 2006 - DEPEN (fls. 848 –
1010)
20 – Tribunal de Contas da União – Síntese do Relatório
e Pareceres Prévios sobre as Contas do Governo da República. Exercício de 2005
(fls. 1010 – 1016)
21 – Reportagem “A verdade incomoda mesmo”, de
Luis Pereira Carlos (fls. 1017 – 1018)
22 – Orçamento da União - Exercício Financeiro de
2007. Lei nº 11.451, de 07 de fevereiro de 2007. Volume II (fls. 1019 – 1020)
23 – Tribunal de Contas da União – Relatório e
Pareceres prévios sobre as contas do Governo da República. Exercício de 2003 (fls.
1021 – 1040)
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